行政许可的解释权归属 第一步：基础概念 解释权归属在行政许可领域，特指对已设定或实施的行政许可的法律含义、适用条件、程序规则等产生疑义或不明确时，依法确定由哪个机关（设定机关、实施机关或其他有权机关）负责进行权威性解释的权限划分规则。这不同于行政决定作出过程中的事实认定或法律适用，而是对许可规范本身“是什么”的澄清。 第二步：核心原则与法律依据 “谁设定，谁解释”原则 ：这是基本原则。根据《中华人民共和国立法法》的规定精神，法律、行政法规、地方性法规等规范性文件的解释权通常属于其制定机关。因此，一项行政许可若由法律设定，其解释权原则上归全国人大常委会（立法解释）或国务院（行政解释，当法律授权时）；若由行政法规设定，解释权归国务院；地方性法规设定的，解释权归制定该法规的地方人大或其常委会。 实施机关的适用解释权 ：行政许可的实施机关（通常是行政机关）在具体办理许可申请、进行监督检查时，必然需要对设定依据进行理解和适用。这种基于执行的解释是必要且普遍的，但其性质属于“适用解释”，必须在设定机关的解释框架和授权范围内进行，且不得与设定机关的权威解释相抵触。 授权解释 ：设定机关有时会通过法律、法规或规范性文件，明确授权下级机关或实施机关对特定条款进行解释。这种情况下，解释权依授权发生转移。 联合解释 ：对于涉及多个部门职责的综合性行政许可，可能由共同的上级机关或相关部门联合发布解释。 第三步：具体情形分析 对设定条款本身的解释 ：如对许可条件中“必要的安全生产条件”、“符合城市规划”等不确定法律概念的理解产生根本分歧，最终解释权应归属于设定该许可的法律、法规的制定机关或其明确授权的机关。实施机关虽可形成初步理解，但若相对人或利害关系人质疑，应提请或由有权机关启动解释程序。 对实施程序规则的解释 ：对于行政许可法规定的通用程序（如受理期限、听证程序），其解释权属于全国人大常委会（对法律）或国务院（通过行政法规或规范性文件）。对于设定文件中的特殊程序规定，解释权归属设定机关。实施机关制定的内部办事指南、细则等，是对上位法及设定文件的具体化，其自身有权解释该细则，但该解释不能超越或违背上位解释。 新旧规定衔接的解释 ：在行政许可设定依据发生修改、变更时，如何适用于旧法期间已取得的许可或已提出的申请，其解释权通常归属于设定机关或负责法律适用的上级行政机关（如国务院法制机构、最高人民法院等）。 区域性许可的特殊性 ：由地方性法规设定的行政许可，其解释权明确属于该地方人大或其常委会。地方政府规章设定的临时性许可，其解释权归该级人民政府，但需注意临时许可的期限和范围限制。 第四步：解释权行使的程序与效力 启动机制 ：解释需求可能源于实施机关在办理个案时遇到的疑难，也可能源于相对人、利害关系人的质疑申诉，或监督机关（如上级机关、人大、司法监督）在审查中发现的问题。 程序形式 ：正式的权威解释通常以“立法解释”、“行政法规解释”、“批复”、“复函”、“解释性文件”等形式发布，具有特定的文号和程序要求。 效力层级 ：设定机关的解释具有最高权威性，对所有实施机关、相对人及后续的行政复议、行政诉讼具有约束力。实施机关的适用解释在其管辖范围内具有执行力，但可能受到上级机关、复议机关或司法机关的审查。若实施机关的解释与设定机关的后续解释冲突，以设定机关的解释为准。 与司法审查的关系 ：在行政诉讼中，法院对行政机关作出的行政许可决定所依据的法律规范有权进行司法解释（适用解释）。当行政机关对设定依据的解释与法院的司法解释不一致时，在个案中以法院的生效裁判为准。但对于法律、行政法规、地方性法规的条文本身，法院在审判中需尊重立法机关和有权行政机关的正式解释。 第五步：实践意义与争议处理 明确解释权归属的意义在于： 统一执法标准、防止滥用裁量、保障许可制度的稳定性和可预期性、有效解决争议 。当出现解释争议时，应遵循以下路径： 首先由实施机关基于职责作出初步适用解释并说明理由。 若相对人或利害关系人不服，可向上级行政机关或设定机关请求澄清，或在行政复议、行政诉讼中提出。 复议机关或法院在审理时，如认为需要对设定依据进行正式解释，可依照《立法法》等规定，提请有权机关作出解释。在有权机关作出解释前，应当中止案件审理。