行政许可的审查报告的制作与内容

1. 基本概念与定位

   • 定义：行政许可的审查报告，是指行政许可实施机关的内部承办机构或人员，在依法对行政许可申请进行实质性审查后，就审查过程、事实认定、法律适用及初步处理建议等内容，以书面形式形成的内部工作文书。
   • 性质：它是一种内部行政程序文书，并非对外产生法律效力的行政决定。其主要功能是为最终的行政许可决定（如准予许可或不予许可）提供事实和法律依据，是连接审查活动与最终决定的“桥梁”，也是行政机关内部监督和问责的重要凭据。

2. 制作主体与时机

   • 制作主体：通常是具体负责该行政许可申请审查工作的承办人员或业务科室。
   • 制作时机：在完成所有必要的审查步骤（如形式审查、实地核查、听证、专家评审、征求相关部门意见等）之后，在拟定正式行政许可决定书之前，必须制作审查报告。它是对前期所有审查工作的书面总结和提炼。

3. 核心内容与结构要素
   一份完整的审查报告通常应包含以下核心内容：

   • 申请基本情况：列明申请人名称（姓名）、申请事项、申请时间、受理编号等。
   • 审查过程概述：简要说明自受理申请以来所进行的各项审查活动，包括审查方式（书面审查、现场核查等）、核查的时间、地点、对象、参与人员等。
   • 审查认定的事实：这是报告的核心部分。需清晰、客观地陈述经审查确认的、与许可条件相关的事实。例如：
     • 申请人是否符合法定资格条件。
     • 申请材料反映的情况是否真实、合法、有效。
     • 现场核查中发现的实际状况（如设施、设备、场地、人员资质等）是否与申请材料一致并符合标准。
     • 听证、专家评审、部门意见等程序中形成的、对事实认定有影响的关键信息。
   • 法律适用分析：将认定的事实与相关法律、法规、规章规定的许可条件逐项进行比对分析。明确指出申请符合哪些法定条件，在哪些方面可能存在不足或不符合规定。
   • 争议或疑难问题说明：如在审查中发现事实不清、法律适用存在争议、或涉及重大利益关系等疑难问题，需在报告中专门说明，并可以提出分析意见。
   • 审查结论与建议：基于上述事实认定和法律分析，明确提出承办人员的处理建议。建议必须明确，如“建议准予行政许可”或“建议不予行政许可”。对于建议不予许可的，必须援引明确的法律依据和具体的事实理由。
   • 附件：注明审查报告所依据的主要证据材料清单，如现场检查记录、检测报告、专家评审意见、利害关系人意见书等。
   • 承办人员签名及日期：体现责任主体。

4. 制作要求与标准

   • 客观性：报告应基于证据和法律规定，客观反映审查情况，避免主观臆断和情绪化表述。
   • 全面性：应涵盖审查的关键环节和所有重要事实，特别是对许可决定有实质性影响的信息，不得选择性记录或遗漏。
   • 清晰性：事实描述应条理清晰，法律援引应准确具体，分析论证应逻辑严密，结论建议应明确无误。
   • 规范性：格式应相对统一，用语应规范、准确、严谨，符合公文写作的基本要求。

5. 法律意义与作用

   • 决策依据：是行政机关负责人或集体讨论作出最终许可决定的直接和主要依据。
   • 程序正当的体现：制作审查报告是行政机关履行审慎审查义务、确保决定过程理性化、结构化的重要标志，是正当程序原则在内部程序中的体现。
   • 案卷排他性的基础：审查报告及其附件是行政许可案卷的核心组成部分。在后续的行政复议、行政诉讼或行政监督中，行政机关作出决定的理由应限于审查报告及案卷中记载的理由和证据，这体现了“案卷排他性原则”的要求。
   • 责任追溯凭证：明确了审查工作的具体承办人员和其意见，有利于在发生问题时进行内部责任追溯和评估工作质量。

6. 与相关程序的关系

   • 与听证笔录的关系：听证笔录是审查报告的重要证据来源之一。审查报告中对听证中提出的事实和理由应予概括和回应。
   • 与最终决定书的关系：审查报告中的“事实认定”和“法律适用分析”部分，经过提炼和规范化后，构成最终行政许可决定书中“事实与理由”部分的主要内容。两者在事实和法律依据上必须保持一致。
   • 与内部审批流程的关系：审查报告制作完成后，通常需按照行政机关内部层级审批权限，逐级报送审核、批准，最终由有权机关或负责人根据报告建议作出决定。