行政许可的实施机关的举证责任

1. 概念界定：

   • 在行政许可法律关系中，“举证责任” 指的是当行政机关与申请人、利害关系人之间就某项许可事实或法律状态发生争议时，由法律规定应当由哪一方负责提供证据来证明自己所主张的事实成立的责任。如果承担举证责任的一方无法提供充分、有效的证据，则可能承担对其不利的法律后果。
   • “实施机关的举证责任” 特指在行政许可的实施过程中（包括受理、审查、决定、变更、延续、撤销、注销、监督检查等环节），当法律有明确规定，或者基于行政法的一般原理，在某些特定情形下，应当由作为行政主体的行政许可实施机关（而非申请人）来承担提供证据、证明其行政行为合法性与合理性的责任。这是对“谁主张，谁举证”一般原则在行政法领域的特殊调整，体现了对行政机关行使公权力的约束和对相对人权利的保护。

2. 基本原则：被告（行政机关）负主要举证责任

   • 在行政诉讼（即“民告官”的诉讼）中，这是一个核心原则，来源于《中华人民共和国行政诉讼法》。该法明确规定，被告（即作出行政行为的行政机关）对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
   • 这一原则适用于行政许可行为引发的行政诉讼。例如，申请人因行政机关不予许可决定提起行政诉讼，行政机关（被告）必须向法庭提供证据，证明其不予许可的决定具有事实依据（如申请人材料不符合法定要求）、法律依据（如所引用的法律条款准确）且程序合法（如履行了告知、听证等程序）。
   • 其法理基础在于：行政机关在行政许可中处于主动、强势地位，掌握着信息、资源和专业优势；行政行为应遵循“先取证，后决定”规则，即在作出决定前就应收集充分证据；要求行政机关自证其行为合法，有利于促使其依法行政，并平衡行政相对人在诉讼中的弱势地位。

3. 在非诉讼行政程序中的具体体现

   • 虽然“被告负举证责任”主要针对诉讼阶段，但其精神贯穿于整个行政程序。在某些特定环节和事项上，法律也直接或间接地为实施机关设定了举证义务：
   • 作出不利决定时： 当实施机关拟作出对申请人不利的决定，如不予许可、撤销许可、吊销许可等，应当主动收集、调取证据，并依据这些证据作出决定。在相关法律文书（如《不予行政许可决定书》、《行政处罚决定书》）中，必须“说明理由”，这实质上就是展示其证据和推理过程。
   • 行使裁量权时： 当实施机关在法定幅度内行使自由裁量权（如在多个符合条件的申请人中选择一个授予排他性许可），如果其选择受到质疑，其有责任说明选择的理由和依据，即提供证据证明其裁量是合理的、符合立法目的的。
   • 涉及专业技术判断时： 对于需要借助专门知识、技术标准或检验检测结果作出判断的许可事项（如食品药品安全、环境影响评价），实施机关或其委托的专业机构作出的鉴定、检测报告等，本质上属于其用来支持许可决定的证据，应由其确保其科学性和合法性。
   • 对利害关系人主张进行判断时： 当利害关系人提出异议，认为许可可能损害其合法权益时，实施机关在审查该异议是否成立时，需要主动调查相关事实，其最终的判断（采纳或不采纳）也需要基于调查获得的证据。

4. 申请人及利害关系人的举证角色

   • 强调实施机关的举证责任，并不意味着申请人或利害关系人完全不需要提供任何证据。他们的举证责任主要体现在：
   • 初始主张的证明： 申请人需提供初步证据证明其符合申请的法定形式要件和基本条件（如提交申请表、身份证明、符合前置审批要求的文件等）。这是启动许可程序的“敲门砖”。
   • 特定事实的证明： 在法律明确要求由申请人证明其具备某项特定能力或条件时（如“告知承诺制”中承诺符合条件），申请人需对此提供证据或作出承诺。
   • 反驳或主张例外情况： 在诉讼中，原告（申请人或利害关系人）可以提供证据反驳被告（行政机关）提出的证据，或者提出行政机关未考虑的对己方有利的新事实、新证据。
   • 因自身原因导致的争议： 如果争议源于申请人提供虚假材料等自身过错，申请人需要对其材料的真实性承担证明责任，或承担相应不利后果。

5. 举证不能的法律后果

   • 对于行政许可实施机关而言：
     • 在行政诉讼中： 如果无正当理由逾期不提供证据，或提供的证据不能证明行政行为合法，法院将视为没有相应证据，可能判决撤销该行政行为、确认违法或无效，或责令重新作出行政行为。
     • 在行政程序中： 如果缺乏充分证据支持而作出决定，该决定本身即构成违法，上级机关或监督机关可以予以纠正。
   • 对于申请人或利害关系人而言：
     • 如果不能提供法律要求的初步申请材料，行政机关可以不予受理。
     • 如果不能证明其符合特定法定条件，可能无法获得许可。
     • 在诉讼中，未能提供有效证据反驳行政机关合法证据的，其诉讼请求可能无法得到支持。

6. 发展趋势与意义

   • 随着法治政府建设的深入和行政程序立法的完善，行政许可实施机关的举证责任制度在不断强化。这要求行政机关必须建立规范的证据收集、固定、审查和归档制度（与“案卷排他性原则”紧密相关），确保每一项许可决定都有坚实的证据基础。
   • 强化实施机关的举证责任，具有多重意义：保障许可决定的合法性与正确性；保护相对人及利害关系人的合法权益，防止行政机关任意行事；倒逼行政机关提升依法行政水平和证据意识；为司法审查提供清晰的对象和标准，有效监督行政权力。