行政许可的设定机关的说明理由义务

1. 基本概念界定

   • 核心是什么：行政许可的设定机关的说明理由义务，特指法律、法规、规章的制定机关（即设定机关），在创制一项新的行政许可，或者对现有许可进行实质性修改、废止时，必须向公众、特别是可能受其影响的行政相对人与利害关系人，阐明设定或变更该许可的必要性、合法性、合理性等依据和考虑因素的法定责任。
   • 与实施机关说明理由的区别：请注意，这与行政机关在具体实施许可过程中，针对某个特定申请作出不予受理、不予许可或变更、撤销等决定时向申请人说明理由不同。设定机关的说明理由义务发生在抽象的“规则制定”层面，而非具体的“个案处理”层面。
   • 法律渊源：其直接依据主要来源于《行政许可法》关于设定许可必须遵循的原则和程序的规定，尤其是涉及公众参与、设定必要性论证等条款，以及《立法法》中关于立法应当发扬民主、保障公众参与的精神。

2. 义务的具体内容与要求

   • 说明的理由范畴：
     • 必要性理由：必须阐明为什么需要设定此项许可，即市场机制、行业自律、事后监督等其他管理手段无法有效解决该领域的问题，必须通过事先许可的方式进行干预。这通常需要进行“成本-效益分析”或“风险评估”。
     • 合法性理由：必须说明设定该项许可的权限来源（是否符合法律保留原则）、设定的形式（是法律、行政法规还是地方性法规等）是否符合《行政许可法》的设定权限划分规定。
     • 合理性理由（或合目的性理由）：需要解释设定的许可条件、程序、期限等具体内容是如何设计的，旨在实现何种公共政策目标（如保障公共安全、保护生态环境、维护市场秩序等），并说明这些设计与目标之间具有合理关联。
     • 对意见采纳与否的回应：如果在设定过程中公开征求了公众意见，或举行了听证会，设定机关需要对收集到的意见进行分类汇总，并说明采纳或不采纳相关意见的理由。
   • 说明的载体与形式：
     • 通常体现为设定该许可的法律、法规或规章草案的说明或审议结果报告。
     • 在草案的起草说明中，应包含设定目的、必要性和主要制度设计的说明。
     • 在立法审议过程中，负责审议的机构（如人大的专门委员会、常委会法制工作机构）的报告，也应包含对设定许可相关争议问题的说明和论证。
   • 说明的公开性：设定机关的说明理由相关文件（如草案说明、听证报告、意见采纳情况反馈等）应当依法向社会公开，接受公众监督。

3. 该义务设定的目的与功能

   • 促进设定决策的审慎与科学：强制要求设定机关公开其决策的理据，能够倒逼其在设定许可前进行充分的调研、论证和评估，减少随意设许可、滥设许可的可能。
   • 保障公众知情权与参与权：公开说明理由，使公众不仅知道“设了什么许可”，还能了解“为什么设”，这是公众有效参与立法和公共决策的前提。
   • 强化立法民主与程序正当：这是正当法律程序原则在抽象行政行为（立法行为）中的体现。说明理由有助于增强设定过程的透明度，使最终设定的许可更易获得公众的理解和认同，提升其正当性。
   • 为后续监督提供依据：公开的说明理由，为立法机关的内部监督、上级行政机关的备案审查、社会舆论监督以及学界的研究评价提供了明确的审查基准和对象。

4. 违反该义务的法律后果

   • 程序性瑕疵：如果设定机关完全未履行说明理由义务，或者说明明显流于形式、未能实质性地回应关键争议，可能构成设定程序上的重大瑕疵。
   • 影响设定的合法性评价：在立法备案审查、法规清理、司法审查（当具体许可的合法性因依据问题被挑战时，可能间接涉及对设定依据的审查）等环节，说明理由的缺失或严重不足，可能成为质疑该项许可设定合法性与合理性的重要理由。
   • 启动修改或废止程序：基于公众或监督机关提出的、针对设定理由不充分的质疑，可能推动设定机关启动对该许可的重新评估、修改甚至废止程序。虽然不直接导致该设定文件无效，但会形成强大的程序压力和道义压力。