行政处罚的“职能管辖”

1. 基本概念
   “职能管辖”，又称“部门管辖”或“事务管辖”，是行政处罚管辖制度中的一种。它是指根据行政机关的职能分工和不同行政违法行为的性质，来确定由哪一个具体的行政机关对某一行政违法行为享有管辖权。其核心在于“分工负责，各司其职”。

2. 核心特征与确立依据
   职能管辖的确立并非随意，而是基于以下关键因素：

   • 行政机关的法定职责：每个行政机关的职责范围都由法律、法规或“三定方案”（定职能、定机构、定编制）明确规定。例如，市场监管部门负责市场秩序、食品安全等领域的违法行为；生态环境部门负责污染防治、生态保护等领域的违法行为。
   • 行政违法行为的性质：不同的违法行为侵犯了不同的行政管理秩序和社会关系。例如，无照经营侵犯的是工商管理秩序，应由市场监管部门管辖；而偷排污水侵犯的是环境保护管理秩序，应由生态环境部门管辖。
   • 专业性与效率：将特定类型的案件交由具备相应专业知识和技能的部门处理，能够保证处理的准确性和效率。环保部门拥有环境监测的专业设备和技术人员，由其处理环境污染案件最为合适。

3. 具体运作规则
   在实践中，职能管辖的运作遵循以下规则：

   • “谁主管，谁管辖”原则：这是职能管辖最直接的体现。通常由对该违法行为所侵犯的社会关系负有主要管理职责的行政机关行使管辖权。
   • 法律、法规的明确规定：具体的职能管辖划分，最终要依据相关法律、行政法规、地方性法规等的明文规定。例如，《中华人民共和国产品质量法》规定产品质量监督工作由市场监督管理部门负责，那么大部分产品质量违法行为的管辖权就归属于市场监管部门。
   • 相对确定性：一个违法行为通常对应一个主要的职能管辖机关。这种确定性有助于防止行政机关之间相互推诿或争抢管辖权。

4. 职能管辖与其他管辖类型的关系
   职能管辖是确定管辖权的第一步，它需要与地域管辖、级别管辖等结合使用，才能最终确定具体的办案机关。

   • 与地域管辖的关系：先根据职能管辖确定“应该由哪个部门管”（如市场监管部门），再根据地域管辖确定“由哪个地方的该部门管”（如A区市场监督管理局还是B县市场监督管理局）。
   • 与级别管辖的关系：在确定了职能部门和地域后，还需根据级别管辖确定“由哪一级的该部门管”（如由县级市场监督管理局还是市级市场监督管理局管辖）。
     这三者共同构成了一个完整的行政处罚管辖体系。

5. 实践中的常见问题与处理

   • 管辖争议：当两个或以上的行政机关都认为自己对某一违法行为有职能管辖权，或都认为没有管辖权时，就产生了管辖冲突。解决方式通常包括：协商解决、报请共同的上一级行政机关指定管辖。
   • 职权交叉领域：对于某些新兴或复杂的违法行为，可能涉及多个部门的职能，存在交叉。此时更需要依据法律法规的具体规定和“一事不二罚”等原则，明确主要管辖机关，或建立联合执法机制。
   • 综合执法：为了解决多头执法、职责交叉等问题，我国在部分领域推行综合行政执法改革，将多个行政机关的行政处罚权集中由一个综合执法机构行使，这实质上是职能管辖的一种整合与调整。