资源保护法中的“总量控制”制度 第一步：理解“总量控制”的基本概念 “总量控制”是指在特定区域和时期内，对某些关键自然资源（如水资源、能源、矿产资源）或污染物排放的总体消耗量或排放量设定一个上限（即“总量”），并确保实际使用或排放不超过该上限的管理制度。其核心目标是防止资源的过度消耗或环境的过度污染，确保在生态系统的承载能力范围内进行开发利用，是实现可持续发展的关键管控手段。 第二步：明确“总量控制”的法律依据与适用范围 在中国资源保护法律体系中，“总量控制”是一项重要的法律制度。其法律依据散见于《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律法规中。例如，《环境保护法》第四十四条明确规定国家实行重点污染物排放总量控制制度。 控制对象 ：主要包括两类：一是自然资源本身的消耗总量，如区域用水总量、能源消费总量；二是污染物的排放总量，如化学需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放总量。 适用范围 ：通常在国家、流域、省、市等不同行政区域或生态功能区层面实施。国家确定全国的总量控制目标，并逐级分解到地方各级政府。 第三步：剖析“总量控制”制度的运行机制 该制度的运行包含三个核心环节，构成一个完整的闭环管理体系： 总量目标的科学核定 ：这是制度的基础。政府主管部门会基于区域的资源禀赋、环境容量、经济和社会发展需求、技术可行性等因素，通过科学评估和预测，确定一个合理且具有约束力的总量上限。这个目标必须确保在保障生态安全的前提下进行设定。 总量指标的逐级分解与分配 ：国家层面的总量控制目标会分解到各省、市、县，直至具体的企业或单位。对于污染物排放，这一过程通常与“排污许可”制度紧密结合，将排放指标具体分配到每个排污单位，成为其合法排放的“天花板”。 监督、考核与问责 ：这是制度得以落实的保障。各级政府需要建立监测统计体系，跟踪实际消耗或排放数据，并定期进行考核。对超过总量控制目标的地区或单位，法律规定了相应的法律后果，如区域限批（暂停审批该地区新增排放总量的建设项目）、约谈、通报批评，乃至对责任人进行处分。 第四步：认识“总量控制”与其他法律制度的协同关系 “总量控制”并非孤立运行，它与其他资源保护制度紧密衔接，共同发挥作用： 与“排污许可”制度的关系 ：“总量控制”是“排污许可”的前提和依据。排污许可证上载明的允许排放量，正是区域总量控制目标分解的结果。 与“环境影响评价”制度的关系 ：对新改扩建项目进行环境影响评价时，必须审查其资源消耗和污染物排放是否在区域总量控制指标范围内，若已无剩余指标，项目可能无法通过环评。 与“资源有偿使用”和“市场机制”的关系 ：在总量控制的基础上，可以引入排污权交易、水权交易等市场手段。允许企业之间交易节余的指标，利用市场机制优化资源配置，以最低的社会成本实现总量控制目标。 第五步：总结“总量控制”制度的意义与挑战 核心意义 ：该制度是实现从“浓度控制”向“容量控制”转变的标志，它从根本上约束了人类活动对资源和环境的总体压力，是推动经济增长与资源环境脱钩、保障生态安全的“硬约束”和“顶梁柱”。 面临挑战 ：包括总量目标设定的科学性、监测数据的准确性、监管执行的有效性，以及在不同地区、不同行业间公平合理地分配指标等。未来，随着技术发展，通过大数据、物联网等手段提升精准管控能力，是完善该制度的重要方向。