行政处罚的“共同管辖”

1. 基本概念
   “共同管辖”是指在行政处罚中，两个或两个以上的行政机关对于同一违法行为，依照法律规定都拥有管辖权的情形。这是一种因法律规定的管辖权限重叠而产生的现象，与一个行政机关对案件拥有唯一且排他管辖权的“单一管辖”相对。

2. 产生原因
   共同管辖的产生通常基于以下几种情况：

   • 法律竞合： 一个违法行为同时违反了两个或两个以上不同领域的法律规范，而这些法律规范分别授权不同的行政机关进行管辖。例如，某企业生产假冒伪劣食品，其行为既违反了《产品质量法》（可能由市场监督管理部门管辖），又违反了《食品安全法》（也由市场监督管理部门管辖，但若涉及特定环节，可能与农业农村等部门产生竞合），在特定情况下还可能因虚假宣传违反《广告法》。
   • 客体关联： 违法行为所涉及的对象（如物品、场所）本身由多个行政机关共同管理。例如，对在饮用水水源保护区内违法建设项目的处罚，可能涉及生态环境、水利、自然资源等多个部门。
   • 立法规定： 法律、法规直接规定对某类违法行为，由多个部门共同负责，享有共同管辖权。

3. 解决原则： 率先立案管辖
   当出现共同管辖时，为了避免重复处罚和行政资源的浪费，必须确定一个具体的管辖机关。我国法律确立的解决原则是 “率先立案管辖” 原则。其核心内容是：

   • 由最先立案的行政机关管辖。 当多个有管辖权的行政机关发现同一违法行为时，哪个机关最先依法立案，该案件就由其负责调查处理。
   • 其他机关不得重复立案。 一旦某一机关已经立案，其他有管辖权的行政机关就丧失了再行立案的权力。他们应当将相关案件材料和线索移送给已经立案的机关。
   • 这一原则在《行政处罚法》第二十五条中有所体现，其精神是解决管辖权争议的基础。

4. 管辖争议的解决程序
   如果两个或两个以上行政机关对由谁管辖发生争议，或者都认为应由对方管辖而拒绝立案，则需启动管辖权争议解决程序：

   • 协商解决： 发生争议的行政机关应当首先进行协商，力求达成一致，确定由一个机关管辖。
   • 报请指定管辖： 如果协商不成，应共同报请它们共同的上一级行政机关来指定管辖。
   • 上级直接指定： 在特殊情况下，共同的上一级行政机关也可以直接指定其中一个行政机关行使管辖权。

5. 与相关概念的区别

   • “共同管辖” vs “移送管辖”： “共同管辖”描述的是管辖权初始状态的重叠，是管辖冲突产生的前提。而“移送管辖”是解决冲突的一种行动，指一个行政机关将本不属于自己管辖或已由其他机关立案的案件，移送给有管辖权的机关。
   • “共同管辖” vs “指定管辖”： “共同管辖”是问题本身，而“指定管辖”是解决“共同管辖”等引发的争议的最终手段，由上级机关作出指定决定。

6. 实践意义
   理解“共同管辖”对于行政执法实践至关重要。它要求行政机关在立案前进行审慎审查，查询该违法行为是否已被其他有权的兄弟部门立案，以避免违反“一事不再罚”原则。同时，它也促使行政机关之间加强沟通协作，建立信息共享机制，确保行政执法活动的有序和高效。