环境法中的“环境行政优先”原则

1. 概念界定
   “环境行政优先”原则是指在处理环境保护与经济发展、社会建设等其他社会事务的关系时，当环境保护的目标与其他目标发生冲突且难以协调时，环境保护应当被置于优先考虑的地位。其核心是要求在决策和行动中，环境价值具有优先性，以确保经济和社会发展不以牺牲环境为代价，实现可持续发展。

2. 法理基础与核心内涵
   该原则的法理基础是生态规律和可持续发展的要求。其核心内涵包括：

   • 决策优先：在制定国家或地区的国民经济和社会发展规划、政策时，必须优先考虑环境保护的要求，将环境承载力作为决策的基本依据。
   • 利益衡量优先：当某一项目或政策可能对环境造成重大不利影响，而其对经济发展的促进作用又不明确或存在争议时，应当优先选择保护环境，即采取风险预防的立场。
   • 资金投入优先：国家和地方政府应当在财政预算中优先保障环境保护所需的资金，确保环境治理、生态修复和监管能力建设的投入。

3. 法律依据与体现
   该原则在我国多部环境法律法规中均有体现，是环境法的基本原则之一。

   • 《环境保护法》 作为基础性法律，其第五条明确了“保护优先”的原则。第四条进一步规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”这里的“相协调”并非平等对待，而是在保护优先前提下的协调。
   • 具体制度体现：
     • 环境影响评价制度：要求建设项目可能对环境造成重大影响的，其环境影响评价文件未经批准，项目不得开工建设。这体现了在经济发展决策中，环境可行性审查的优先性。
     • “三同时”制度：要求环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。这确保了环境保护措施在项目建设过程中的优先落实。
     • 区域限批：对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。这是环境保护目标对区域经济发展权的优先约束。

4. 适用情形与限制
   “环境行政优先”原则并非绝对的、无条件的优先，其适用需结合具体情境进行利益衡量。

   • 适用情形：通常适用于涉及重大环境风险、可能造成不可逆生态损害、或关系公众健康安全的领域。例如，在饮用水水源保护区、自然保护区等生态敏感区域，禁止或严格限制可能造成污染的开发活动。
   • 限制与平衡：该原则不意味着完全停止经济发展。其精髓在于“在发展中保护，在保护中发展”。实践中，需要通过科学评估、公众参与等程序，寻求对环境影响最小、资源消耗最低的发展方案。当环境保护措施可能对基本民生、重大公共利益造成严重影响时，也需要进行审慎的平衡。

5. 实践意义与挑战

   • 意义：该原则是扭转“先污染、后治理”传统发展模式的关键法律工具，为政府决策提供了明确的价值观导向，是推动绿色发展和生态文明建设的基石。
   • 挑战：在实践中，由于短期内环境保护可能对经济增长、地方财政收入等产生制约，该原则的落实常面临阻力。确保其从“法律原则”转化为“实际行动”，需要强化政府考核机制中的环保权重、加强司法保障和公众监督。