行政处罚的“指定管辖”

1. 基本概念
   “指定管辖”是指当两个或两个以上的行政机关对同一行政处罚案件的管辖权发生争议，或者有管辖权的行政机关因法律上或事实上的特殊原因不能行使管辖权时，由它们的共同上一级行政机关指定其中一个下级行政机关来管辖该案件。其核心目的是解决管辖冲突或管辖不能的问题，确保行政处罚案件能够得到及时、有效的处理。

2. 适用情形
   指定管辖主要适用于以下两种法定情形：

   • 管辖争议：包括“积极争议”和“消极争议”。积极争议指两个或两个以上行政机关都认为自己对案件有管辖权，争着要管；消极争议指这些机关都认为自己对案件没有管辖权，相互推诿。无论是争抢还是推诿，都需要共同上一级机关出面指定。
   • 管辖不能：指本有法定管辖权的行政机关，因特定原因无法行使管辖权。例如，该机关因回避制度需要整体回避；所在地发生自然灾害等不可抗力事件；或者案件本身涉及该机关，由其处理可能影响公正等。

3. 指定机关
   确定由哪个机关作为“指定机关”是关键。规则是：由发生争议或存在管辖不能情形的各行政机关的“共同上一级行政机关”来指定。具体而言：

   • 如果争议双方属于同一政府的不同部门，则由该政府指定。
   • 如果争议双方属于同一省级行政区域内的不同地方政府，则由省级政府指定。
   • 如果争议双方分属不同部门，且不属于同一政府管辖，则由其共同上一级政府指定。

4. 启动与程序
   指定管辖的启动方式有两种：一是下级行政机关主动报请其上一级机关指定；二是上级行政机关在发现管辖存在问题时，依职权主动指定。程序一般包括：争议方或管辖不能方提出申请或报告、上级机关审查核实情况、作出指定管辖的决定并书面通知相关机关。

5. 法律效力与意义
   上一级行政机关作出的指定管辖决定具有法律约束力，被指定的机关即依法获得对该案件的管辖权，必须依法进行处理，不得再推诿。其他机关则丧失管辖权，不得再干预。此制度的意义在于弥补法定管辖的不足，消除管辖真空和冲突，是保障行政管理效率和法律实施统一性的重要程序性规则。