经济法中的外资安全审查制度 第一步：概念与基本定义 外资安全审查制度，是指东道国（即资本输入国）政府依据法律规定，对可能影响其国家安全的外商投资行为进行实质性审核，并据此作出批准、附条件批准或禁止等决定的法律机制。其核心目标是平衡吸引外资与维护国家安全之间的利益关系。这里的“国家安全”是一个广义概念，不仅包括传统的国防军事安全，也延伸至经济安全、科技安全、关键基础设施安全、数据安全、能源资源安全乃至供应链安全等多个维度。 第二步：制度建立的必要性与法律基础 必要性 ：随着经济全球化深入，外资在促进东道国经济发展的同时，也可能通过控制关键行业、掌握核心技术、获取敏感数据等方式对国家安全构成潜在风险。因此，各国普遍建立此制度，作为一种预防性的风险管控工具。 法律基础 ：在中国，该制度的顶层法律依据是《中华人民共和国外商投资法》（第35条）及其实施条例。具体的操作规则则由《外商投资安全审查办法》这一行政法规详细规定。这构成了一个“法律-行政法规”的二级法律框架。 第三步：审查机构与管辖范围 审查机构 ：中国设立了专门的工作机制——国家建立外商投资安全审查工作机制（以下简称“工作机制”），由国务院领导，其办公室设在国家发展改革委，牵头承担安全审查日常工作。工作机制的成员单位包括国家发展改革委、商务部以及其他相关部门。 管辖范围（审查对象） ：并非所有外商投资都需审查，制度聚焦于可能影响国家安全的特定投资。主要涵盖以下两类： 投资领域 ：包括国防军工、重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要信息技术产品和服务、重要金融服务等关键领域。 投资方式 ：不仅限于新设企业（“绿地投资”），更重点关注： 取得控制权 ：通过并购、协议控制（VIE）等方式，实际控制境内企业的运营决策。 参与重大决策 ：虽未取得控制权，但通过在董事会或类似决策机构获得席位、享有否决权等方式，能够对重大经营决策施加重大影响。 第四步：审查程序的核心环节 审查程序通常包括以下几个关键阶段，可以是依申请启动，也可以是工作机制依职权主动发起： 申报与立案 ：属于审查范围的外国投资者或境内相关主体应向工作机制办公室申报。工作机制在收到申报材料后，判断是否属于审查范围并决定是否立案。 初步审查 ：工作机制办公室对申报项目进行初步评估，认为对国家安全可能产生影响的项目，进入下一阶段；认为不影响国家安全的，则通过审查。 特别审查 ：对于在初步审查中认为可能影响国家安全的项目，将启动特别审查程序。这是一个更深入、更全面的评估阶段，工作机制会进行广泛咨询、调查和论证。 审查决定 ：根据审查结果，工作机制可作出三种决定： 通过审查 ：认定投资不影响国家安全。 附条件通过 ：认定投资对国家安全有影响，但可通过附加限制性条件（如限制业务范围、要求剥离特定资产、采取网络安全措施等）消除影响。投资者必须履行这些条件。 禁止投资 ：认定投资对国家安全造成重大且不可消除的风险，予以禁止。 第五步：制度特点与法律效力 强制性 ：对于落入审查范围的投资，审查是强制性的前置程序。未经安全审查或未通过审查，相关投资不得实施。 裁量性 ：工作机制在判断何为“国家安全风险”以及如何采取措施时，拥有较大的自由裁量权。 可变更性 ：即使投资初期通过了审查，如果在后续经营中情况发生重大变化，工作机制仍可重新启动审查。 法律后果 ：违反安全审查规定，例如应报未报或通过欺诈手段通过审查，将面临被责令限期处分股权或资产、恢复原状，乃至被处以罚款等法律后果。 第六步：与其他制度的区别与联系 与反垄断经营者集中审查的区别 ：反垄断审查关注的是投资行为是否会产生或加强市场支配地位，排除、限制竞争，其目标是维护市场公平竞争。而外资安全审查的核心是国家安全，两者目标、标准、审查机构均不同。一个投资项目可能同时需要接受这两项审查。 与外资准入负面清单管理制度的联系 ：负面清单规定“禁止”或“限制”外资进入的领域。外资安全审查是负面清单管理制度（特别是限制类领域）的延伸和重要补充，对即使是“允许”类但可能危及国家安全的投资，进行兜底性的安全把关。