环境法中的“总量控制制度”

1. 基本概念
   总量控制制度，是中国环境保护法中的一项核心管理制度。其基本含义是指，在特定的区域和时段内，为了实现预定的环境质量目标，对排入该区域的主要污染物排放总量设定上限，并据此对区域内各排污者的排污行为进行控制和管理的制度。其核心是控制污染物排放的“绝对量”，而非仅仅控制排放浓度。

2. 制度构成要素
   该制度主要由三个关键部分构成：

   • 控制目标：即需要控制的环境质量目标，通常表现为特定区域内水、大气等环境介质中某种污染物（如化学需氧量COD、二氧化硫SO₂）的浓度限值。
   • 总量指标：为达到上述环境质量目标，计算并确定的该区域允许排放的某种污染物的最大数量，即“排放总量上限”。
   • 指标分配与管理：将确定的总量指标，科学、公平地分解到区域内的各个污染源（如企业），并通过排污许可等方式明确其允许排放的量，以此作为其合法排污的“天花板”，并实施监督、监测和考核。

3. 与浓度控制的区别
   这是理解总量控制的关键。传统的“浓度控制”是要求企业排放口排出的污染物浓度不得超过国家标准。但即便每个企业都达标，如果区域内企业数量过多，污染物排放的“总和”仍可能超过环境容量，导致环境质量恶化。总量控制则是在浓度控制的基础上，增加了对区域排放“加和总量”的刚性约束，直接服务于环境质量的改善目标，是更深层次的管理。

4. 实施层级与程序
   总量控制制度通常在两个层面实施：

   • 国家/区域层面：国家制定主要污染物的排放总量控制计划，将指标分解到各省、自治区、直辖市。各省再层层分解到市、县，最终形成区域总量控制计划。
   • 企业/项目层面：这是制度的落地环节。新建、改建、扩建项目必须获得相应的污染物排放总量指标，通常需要通过“等量替代”或“减量替代”（即通过削减区域内现有污染源的排放量，为新建项目腾出指标）来解决。企业获得的总量指标是其申领排污许可证的核心依据。

5. 关联制度与作用机制
   总量控制制度并非孤立运行，它与其他环境管理制度紧密衔接，共同构成管理体系：

   • 与排污许可制度衔接：总量指标是企业排污许可证中载明的核心许可事项之一，使总量控制要求具体落实到每个排污单位。
   • 与环境影响评价制度衔接：建设项目环评审批必须审查其污染物排放量是否符合区域总量控制的要求。
   • 与环境监测、统计、考核衔接：通过对环境质量和污染源排放的持续监测与统计，评估总量控制目标的完成情况，并作为对地方政府环保工作考核（如环保目标责任制）的重要依据。
   • 为市场机制奠定基础：明确的、可分解的总量指标，是开展排污权交易（已讲过）的前提条件。只有在总量指标明确且稀缺的情况下，排污权才能成为有价值的商品进行交易。

6. 法律依据与实践意义
   该制度在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律中均有明确规定。其根本意义在于，将环境视为一种有限的资源（即“环境容量”资源），通过设定并严守排放上限，以强制性手段倒逼经济结构和能源结构优化，推动企业采用更清洁的生产技术和更深度的治理措施，是从根本上减少污染排放、改善环境质量的关键性制度安排。