行政处罚的“案卷排他性原则”

1. 基本概念
   “案卷排他性原则”是行政程序，特别是听证程序中的一项核心原则。其核心含义是：行政机关作出最终行政决定（如处罚决定）的依据，必须、且只能来源于行政程序（尤其是听证程序）过程中所形成的、并记录在案的全部案卷材料。行政机关不得在案卷以外，采纳当事人未经质证或未曾有机会发表意见的证据、事实或理由，作为决定的依据。

2. 原则的核心内涵与要求
   这个原则包含了“入”与“出”两个方面的强制性要求，以确保程序的公平和决定的基础可查。

   • “入”的要求：所有被用作决定依据的证据、事实、理由、各方意见等，都必须进入正式的案卷。这意味着，行政机关调查获取的证据、当事人的陈述申辩、听证会上的全部发言和质证情况等，都需要被完整、准确地记录在案。
   • “出”的要求：所有未进入案卷、未在程序中对当事人公开、未经当事人质证或发表意见的材料，都必须被排除在决定的依据之外。行政机关不能搞“案卷一套，背后一套”，秘密采纳未经程序检验的材料。

3. 原则的制度体现与功能
   在行政处罚领域，该原则主要通过以下制度具体体现并发挥功能：

   • 听证笔录的效力：《行政处罚法》第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”这是“案卷排他性原则”在我国法律中最直接、最明确的体现。它明确将听证笔录（即案卷的核心部分）提升为决定作出的“唯一”依据，而非“参考”之一。
   • 保障程序价值：该原则确保了行政听证等程序不是“走过场”，而是具有实质意义。它迫使行政机关在程序中就必须认真对待调查取证、听取意见等环节，因为程序结束后的“补充材料”将不被采纳，从而倒逼程序公正。
   • 保障当事人权利：确保了当事人的知情权、质辩权、防御权的实现。当事人可以确知并针对所有可能对其不利的材料进行辩护，无需担心“突袭裁判”。
   • 便于司法审查：为后续的行政复议和行政诉讼提供了清晰、固定的审查对象。审查机关只需审查案卷材料，就能判断行政机关作出决定的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法，提高了审查的效率和准确性。

4. 原则的例外与挑战
   在实践中，该原则的适用并非绝对，也存在一些需要澄清的边界和挑战：

   • 认知例外：行政机关可以运用其专业知识和经验，对案卷中的证据材料进行逻辑推理、经验判断和价值衡量，这种“认知”本身是案卷的一部分（体现为决定理由），而非案卷外的依据。
   • 行政认知：对于众所周知的事实、自然科学定律、生效法律文书确认的事实等，无需举证即可作为依据，但这属于法律规定的例外，且通常也应在决定中予以说明。
   • 事后补充材料的严格限制：原则上禁止。但在特定情况下，如为纠正案卷中的笔误、补充程序性文书等，且必须再次保障当事人的知情和发表意见权利，否则该补充材料不能作为实质决定的依据。
   • 实践挑战：如何确保听证笔录等案卷材料完整、真实地记录了程序全过程，避免选择性记录或记录失真，是落实该原则的技术性挑战。这有赖于“执法全过程记录制度”的有效配合。

5. 违反原则的法律后果
   如果行政机关作出的行政处罚决定，其依据的关键证据、事实或理由未载入案卷，或未在听证等程序中向当事人出示并听取其意见，就构成了对“案卷排他性原则”的违反。这属于严重的程序违法。根据《行政处罚法》和《行政诉讼法》的规定，该处罚决定可能因“违反法定程序”而被复议机关或人民法院予以撤销。