政策文件的规制路径创造

1. 基础概念：何为“规制路径创造”

   • “规制路径创造”是指政策制定者在面对新的社会问题、技术挑战或治理目标时，主动设计和开辟出一条全新的、非既有延续性的规则制定与实施路径的过程。它区别于“规制路径依赖”（沿袭旧有模式），强调的是主动创新和突破。其核心在于“创造”新路径，而非“选择”现有路径。

2. 产生背景与动因

   • 当现有政策工具箱和规制模式无法有效应对新兴、复杂或颠覆性的议题时，规制路径创造便成为必要。典型动因包括：
     • 技术颠覆：如人工智能、基因编辑等技术的发展，缺乏现成、成熟的国际或历史规制经验。
     • 全新社会风险：如应对未知传染病大流行、气候变化引发的系统性转型需求。
     • 治理模式创新：为达成特定战略目标（如数字经济治理、碳中和），需要构建全新的政策框架和行动逻辑。
     • 规避既有路径的弊端：为克服原有规制体系存在的效率低下、利益固化或反应迟滞等问题，主动另辟蹊径。

3. 主要特征与表现形式

   • 前瞻性与建构性：不以解决既有问题为唯一导向，更注重主动塑造未来的行为规范和治理秩序。
   • 系统性与实验性：通常需要设计一套包含新理念、新机构、新工具、新程序的组合方案，并可能通过“试点-推广”等实验性方式进行验证和调整。
   • 知识密集型：高度依赖跨学科知识、前瞻性研究和情景模拟，以降低“创造”的盲目性。
   • 表现形式：可体现为创设全新的监管机构（如专门的数据监管局）、建立前所未有的基本制度（如碳排放权交易市场）、采用革命性的政策工具（如算法监管沙箱）、或确立全新的治理原则（如敏捷治理、预备原则的具体应用框架）。

4. 核心过程与关键环节

   • 问题重构与目标设定：将挑战重新定义为现有框架无法涵盖的新问题，并设定清晰的、具有引领性的新规制目标。
   • 方案设计与知识整合：广泛吸收多元知识，进行原创性的制度设计、工具创新和程序安排，形成备选路径方案。
   • 合法性构建与共识凝聚：为创新路径寻求法律授权、理论依据和社会认同，通过沟通、协商获取关键利益相关方的支持。
   • 试点实施与学习反馈：在可控范围内试行新路径，密切监测效果，收集反馈，建立快速学习与动态调整机制。
   • 路径固化与扩散：将经试验验证有效的做法制度化、规范化，并可能通过推广、示范等影响更广范围的规制实践。

5. 潜在优势与风险挑战

   • 优势：提供解决“无解之题”的可能性；可能大幅提升规制效率和适应性；有机会设定国际领先的标准或模式，掌握规制话语权；打破利益固化的藩篱，激发制度活力。
   • 风险与挑战：
     • 不确定性风险：新路径未经充分检验，可能带来未知的负面后果或执行成本。
     • 高失败概率：创新意味着试错，存在路径设计失败或无法推行的风险。
     • 合法性质疑：可能面临与现行法律体系衔接不畅、授权依据不足的挑战。
     • 协调成本高昂：需要打破部门、领域壁垒，协调难度大。
     • “创造”异化为“任意”：可能为脱离约束的任意决策提供借口，损害政策的稳定性和可预期性。

6. 实践案例与思考

   • 中国设立“互联网法院”审理涉网案件，是司法规制路径的一种创造，探索了在线诉讼的全新规则和程序。
   • 欧盟提出并推动《数字市场法》《数字服务法》，旨在为数字守门人和在线平台创设一套全新的、前置的义务性和预防性规制框架，而非仅依赖事后反垄断监管，是典型的大规模规制路径创造。
   • 核心思考：规制路径创造是政策制定中雄心与风险的结合。它要求决策者具备高度的创新智慧、严谨的实证精神和审慎的风险管控能力，在“勇于开创”与“稳妥可靠”之间寻求精妙平衡，最终目的是为了实现更有效的公共治理。