行政处罚的“管辖权的积极冲突”

1. 基本概念
   “管辖权的积极冲突”，是指针对同一个行政违法案件，两个或两个以上依法都具有管辖权的行政机关，都主张自己拥有管辖权的情形。这与你已知的“管辖权的消极冲突”（即多个机关都认为自己无管辖权而相互推诿）正好相反，是行政处罚管辖权确定实践中常见的难题之一。

2. 产生原因
   产生积极冲突的主要原因，通常源于法律规定本身的交叉或竞合。具体包括：

   • 职能交叉：现代行政管理领域复杂，一个违法行为可能同时违反多个行政管理领域的法律法规。例如，某公司生产假冒伪劣食品，可能同时违反产品质量、食品安全、商标管理等多个领域的法律，相应的市场监管、卫生健康、知识产权等部门依据各自的“职能管辖”规定，都可能主张管辖权。
   • 地域竞合：违法行为的发生地、结果地、行为人住所地等可能分布在不同的行政区域。例如，在A地生产，通过B地流通，在C地造成危害结果的违法案件，A、B、C三地的相关行政机关依据“地域管辖”原则，都可能认为自己有权管辖。
   • 层级规定不明确：法律对“级别管辖”的规定有时不够清晰，可能导致上下级行政机关对某些特定案件都认为应由自己管辖。

3. 解决原则与规则
   为了避免重复处罚和执法混乱，法律确立了解决管辖权积极冲突的基本规则，其核心是“最先立案”原则，并辅以其他协调机制：

   • 最先立案管辖原则：根据《行政处罚法》的规定，对同一个违法行为，两个以上行政机关都有管辖权的，原则上由最先立案的行政机关管辖。这是解决积极冲突的最主要、最明确的规则。“立案”的时间以行政机关履行内部审批手续、正式决定启动调查程序的时间为准。
   • 协商管辖：在发生争议时，相关行政机关应当进行协商。如果能协商一致，确定由一个机关管辖，则应遵循协商结果。协商不成的，才启动下一步程序。
   • 指定管辖：当相关行政机关协商不成时，应报请共同的上一级行政机关指定管辖。这是解决争议的法定最终途径。由有权机关根据案件性质、危害程度、调查便利等因素，指定其中一个行政机关行使管辖权。
   • 移送管辖：如果一个行政机关在立案后，发现其他行政机关更适宜管辖（如主要违法行为地在其他辖区、主要证据在他人处等），可以将案件移送有管辖权的机关。这与“案件移送”（如向司法机关移送）是不同的概念，是行政机关系统内部的移送。

4. 处理流程示例
   以生产销售伪劣产品案为例：

   • 甲市市场监管局（根据生产者所在地）和乙市市场监管局（根据主要销售地）都发现了线索并准备调查。
   • 如果甲市市场监管局在2023年10月10日完成了内部立案审批，乙市市场监管局在10月12日完成，则根据“最先立案”原则，应由甲市管辖。乙市应将相关材料移送给甲市。
   • 如果两机关几乎同时立案，无法分辨先后，则应先进行协商。
   • 若协商后仍无法确定，则应报请两市的共同上一级机关（例如省市场监管局）指定其中一个市局管辖。

5. 重要意义与风险

   • 意义：明确解决“管辖权的积极冲突”的规则，是落实“一事不再罚”原则、防止多头重复处罚、保障当事人合法权益、提高行政执法效率的关键。它确保了管辖权的确定性和唯一性。
   • 风险：如果处理不当，不仅会造成行政机关之间的内耗和争议，延长案件处理时间，还可能因程序违法（如无管辖权的机关作出处罚）导致行政处罚决定被撤销。同时，多个机关争相管辖也可能对行政相对人造成不必要的困扰。