行政处罚的“案件管辖异议”

1. 基本概念。行政处罚的“案件管辖异议”，是指在行政处罚程序中，当事人（通常指被调查人、违法行为嫌疑人）认为实施调查或拟作出处罚决定的行政机关对该案件没有管辖权，而向该行政机关或其上级机关提出的，要求将案件移送至有管辖权的行政机关处理的意见或主张。这是一种程序性权利，核心在于对行政机关管辖权的合法性与适当性提出质疑。

2. 法律依据与权利属性。虽然中国现行《中华人民共和国行政处罚法》没有像《中华人民共和国行政诉讼法》那样明文规定“管辖异议”条款，但该法确立的“法定管辖”原则（如第22条的地域管辖、第23条的职权管辖等）是管辖异议权的实体法基础。当事人提出管辖异议，是行使程序参与权和获得公正处理权利的具体表现，也符合行政机关“依法行政”、必须在法定权限内行事的基本要求。实践中，许多部门行政规章或地方性法规、规范性文件会对此作出更具体的规定。

3. 提出异议的法定事由。当事人提出管辖异议，必须有明确的事实和理由。常见事由主要包括：

   • 地域管辖错误：认为违法行为发生地、危害结果发生地、当事人住所地等均不在该行政机关的管辖地域范围内。
   • 级别管辖错误：认为案件依法应由下级或上级行政机关管辖，而正在处理的机关无权管辖。
   • 职权管辖（职能管辖）错误：认为案件所涉事项不属于该行政机关的法定职责范围，应由其他职能部门处理。例如，市场监管部门查处了本应由环保部门管辖的污染案件。
   • 违反“一事不再罚”或“先立案管辖”原则：认为同一违法行为已被其他有管辖权的行政机关立案调查或处罚，该机关不应再行管辖。
   • 其他：如行政机关因回避等原因丧失管辖权，或存在指定管辖、移送管辖的法定情形而未依法办理。

4. 提出异议的程序与时限。这是一个实践性很强且尚未完全统一的问题，核心在于“及时提出”。

   • 提出阶段：通常应在案件调查终结、行政机关告知拟作出的处罚决定（即《行政处罚事先告知书》送达）之前提出。最晚应在处罚决定作出前提出。处罚决定作出后再提，一般被视为对程序瑕疵的异议，可能通过行政复议或行政诉讼解决，而非调查处理阶段的管辖异议。
   • 提出方式：应以书面形式为原则，口头提出应记录在案。书面异议应载明异议人信息、案件基本情况、具体的异议理由和依据，以及明确的请求（如将案件移送至某机关）。
   • 受理机关：受理异议的机关通常是正在办理案件的行政机关。当事人也可以同时向该机关的上一级主管部门提出。

5. 对异议的处理与后果。收到管辖异议后，行政机关必须进行审查并作出处理：

   • 审查：行政机关应审查异议理由是否成立。审查期间，不停止对案件的调查（但可能暂缓作出最终处罚决定），除非继续调查可能造成无法弥补的损失或显失公正。
   • 处理结果：
     1. 异议成立：经审查，认为本机关确无管辖权的，应当书面通知当事人，并主动将案件材料移送至有管辖权的行政机关，同时告知当事人。若管辖权存在争议，应报请共同的上一级行政机关指定管辖。
     2. 异议不成立：认为本机关有管辖权的，应制作书面通知，向当事人说明理由和法律依据，并告知其如不服，可在后续的处罚决定作出后，依法申请行政复议或提起行政诉讼。调查处理程序继续进行。
   • 不处理的后果：行政机关对当事人提出的合法、及时的管辖异议不予审查、不予答复，径行作出处罚决定的，构成法定程序瑕疵，在行政复议或行政诉讼中，该处罚决定可能因此被撤销或确认违法。

6. 权利救济的衔接。当事人提出管辖异议，是行政处罚调查处理阶段的程序性行为。对行政机关作出的“异议不成立”决定或对最终处罚决定不服，当事人不能单独就此决定提起复议或诉讼，而必须在对最终的行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼时，将“行政机关无管辖权”或“违反法定管辖程序”作为撤销或确认违法的主张理由之一，由复议机关或人民法院在审查处罚决定合法性时一并进行审查和裁决。