行政许可的设定说明义务的履行程序

字数 2253 2025-12-10 05:08:50

行政许可的设定说明义务的履行程序

行政许可的设定说明义务，是指立法机关或其他有权设定行政许可的机关，在创设某项行政许可时，负有通过法定程序、以特定方式向公众、特定利害关系人或立法审查机关说明其设定该行政许可的必要性、可行性、合理性及法律依据的义务。其履行程序则是该义务得以具体落实和展现的一系列法定步骤与方式，是确保设定过程民主、科学、透明的重要保障。

讲解将按照以下步骤进行：

程序启动的前提：何时需要履行此程序？
- 此程序的启动，直接与“设定说明义务”的触发条件绑定。它不是在所有立法活动中都存在，而是特指在有权机关起草、制定或修改包含行政许可设定的法律、法规、规章草案时。也就是说，当一项新的行政许可被提议设立，或者对现有许可的设定内容（如条件、范围）进行重要修改时，履行说明义务的程序即告启动。
程序的核心步骤一：草案形成阶段的初步说明与论证
- 在内部起草阶段，设定机关（如某部委起草部门规章）必须组织力量进行调研、评估和论证。这包括：
  - 必要性论证：分析拟解决的问题是否必须通过设定许可才能解决；市场机制、行业自律、事后监管等替代手段是否无效或不足。
  - 合法性论证：审查设定权限是否符合《行政许可法》关于设定事项和设定机关的规定（法律保留原则）。
  - 合理性论证：评估许可条件、标准、程序对公民、法人或其他组织权益的影响，进行成本效益分析。
  - 这个过程通常会形成一份或多份内部研究报告、专家论证意见、风险评估报告等，作为后续公开说明的基础材料。这是程序中最基础也是最关键的技术性步骤，决定了说明内容的质量。
程序的核心步骤二：公开征求意见阶段的说明与反馈
- 根据《立法法》、《规章制度程序条例》等规定，设定行政许可的草案应向社会公开征求意见（涉及国家秘密等法定例外情形除外）。在此阶段，履行说明义务的程序表现为：
  - 发布说明文件：随同草案一并公布的，通常有一份《关于〈XXX条例（草案）〉的说明》或类似文件。这份文件必须包含对设定该项行政许可的必要性、所要解决的主要问题、拟设定的主要制度（特别是许可条件、程序）及其理由的专门阐述。
  - 提供反馈渠道：公开征求意见的通知中会明确意见反馈的期限、方式（如信函、电子邮件、在线平台）。
  - 意见处理与回应：设定机关有义务对收集到的公众意见（尤其是针对设定理由的质疑）进行归类整理、研究论证，并说明采纳与否的理由。这一处理情况通常会在后续的草案修改情况报告或审议结果报告中予以体现。
程序的核心步骤三：审议与审查阶段的当面说明与答辩
- 草案进入立法机关的正式审议程序（如国务院常务会议审议行政法规、人大常委会审议法律）或报请上级机关审查批准时（如部门规章报国务院备案审查），履行说明义务的程序进入更具约束力的阶段：
  - 起草机关说明：起草机关负责人或受委托人员需向审议/审查机关作专项说明，口头或书面重申设定理由，并直接回答审议/审查组成员的质询。例如，在人大常委会分组审议时，国务院相关部门负责人需到场回答委员们关于“为何要设定这个许可”等问题。
  - 接受质询与辩论：审议/审查成员可以就设定必要性、可行性等提出质疑，要求起草机关提供进一步的数据、案例或比较法依据。这构成了一个正式的答辩和说服过程。
  - 修改与再说明：基于审议/审查意见，草案可能被要求修改。修改后，起草机关可能需要就修改部分及其理由再次进行说明。
程序的核心步骤四：最终文本的固化与公布
- 行政许可设定文件（法律、法规、规章）经审议通过后，在正式公布时，其文本本身就是设定说明义务的最终、最权威的体现。
- 这种体现有两种方式：
  - 直接体现在条文或附则中：有时，法律会在第一条“立法目的”或专门条款中简要阐明设定特定许可的初衷。
  - 间接体现在配套文件中：更重要的是，官方公布的立法说明、草案审议结果报告等法定文件，会详细记载设定过程中各方的意见、争论焦点以及最终的考量与决定理由。这些文件与正式文本具有同等法律效力，共同构成“履行程序”的完整记录。
- 至此，设定说明义务的履行程序在形式上完结，但其内容成为未来解释该项许可、评估其存废、以及在行政诉讼中审查该许可设定合法性的重要依据。
程序的监督与后果：未履行或不充分履行的法律效果
- 如果设定机关未能履行或未能充分履行上述程序中的说明义务，将产生相应的法律后果：
  - 立法监督后果：在法规、规章备案审查中，审查机关（如人大常委会、国务院）可以因“缺乏必要的说明和论证”而提出审查意见，要求制定机关补充说明或进行修改，甚至在法定情况下不予备案或建议撤销。
  - 司法监督后果：在行政诉讼中，当相对人对据以作出行政许可决定的规章或规范性文件（设定依据）的合法性提出附带审查时，法院可以审查其设定过程是否履行了必要的说明和公开征求意见程序。程序严重缺失可能成为法院认定该规定“不合法”并拒绝适用的理由之一，尽管法院通常不能直接撤销立法文件，但可以通过“不予适用”间接否定其效力。
  - 公信力与执行障碍：程序缺失会削弱许可设定的正当性，增加社会接受和执行的阻力。

总结：行政许可的设定说明义务的履行程序，是一个贯穿于立法活动起草、公开、审议、公布全过程的、动态的、互动式的法定流程。它从内部论证开始，经由公开征求意见的社会互动，再到立法机关审议中的正式答辩，最终形成具有法律效力的说明记录。这个程序的核心价值在于，它通过“过程控制”来约束设定权，迫使设定者必须理性思考、公开理由并回应质疑，从而在源头上提升行政许可设定的质量，防止许可设定的随意与滥用。

行政许可的设定说明义务的履行程序行政许可的设定说明义务，是指立法机关或其他有权设定行政许可的机关，在创设某项行政许可时，负有通过法定程序、以特定方式向公众、特定利害关系人或立法审查机关说明其设定该行政许可的必要性、可行性、合理性及法律依据的义务。其履行程序则是该义务得以具体落实和展现的一系列法定步骤与方式，是确保设定过程民主、科学、透明的重要保障。讲解将按照以下步骤进行：程序启动的前提：何时需要履行此程序？此程序的启动，直接与“设定说明义务”的触发条件绑定。它不是在所有立法活动中都存在，而是特指在有权机关起草、制定或修改包含行政许可设定的法律、法规、规章草案时。也就是说，当一项新的行政许可被提议设立，或者对现有许可的设定内容（如条件、范围）进行重要修改时，履行说明义务的程序即告启动。程序的核心步骤一：草案形成阶段的初步说明与论证在内部起草阶段，设定机关（如某部委起草部门规章）必须组织力量进行调研、评估和论证。这包括：必要性论证：分析拟解决的问题是否必须通过设定许可才能解决；市场机制、行业自律、事后监管等替代手段是否无效或不足。合法性论证：审查设定权限是否符合《行政许可法》关于设定事项和设定机关的规定（法律保留原则）。合理性论证：评估许可条件、标准、程序对公民、法人或其他组织权益的影响，进行成本效益分析。这个过程通常会形成一份或多份内部研究报告、专家论证意见、风险评估报告等，作为后续公开说明的基础材料。这是程序中最基础也是最关键的技术性步骤，决定了说明内容的质量。程序的核心步骤二：公开征求意见阶段的说明与反馈根据《立法法》、《规章制度程序条例》等规定，设定行政许可的草案应向社会公开征求意见（涉及国家秘密等法定例外情形除外）。在此阶段，履行说明义务的程序表现为：发布说明文件：随同草案一并公布的，通常有一份《关于〈XXX条例（草案）〉的说明》或类似文件。这份文件必须包含对设定该项行政许可的必要性、所要解决的主要问题、拟设定的主要制度（特别是许可条件、程序）及其理由的专门阐述。提供反馈渠道：公开征求意见的通知中会明确意见反馈的期限、方式（如信函、电子邮件、在线平台）。意见处理与回应：设定机关有义务对收集到的公众意见（尤其是针对设定理由的质疑）进行归类整理、研究论证，并说明采纳与否的理由。这一处理情况通常会在后续的草案修改情况报告或审议结果报告中予以体现。程序的核心步骤三：审议与审查阶段的当面说明与答辩草案进入立法机关的正式审议程序（如国务院常务会议审议行政法规、人大常委会审议法律）或报请上级机关审查批准时（如部门规章报国务院备案审查），履行说明义务的程序进入更具约束力的阶段：起草机关说明：起草机关负责人或受委托人员需向审议/审查机关作专项说明，口头或书面重申设定理由，并直接回答审议/审查组成员的质询。例如，在人大常委会分组审议时，国务院相关部门负责人需到场回答委员们关于“为何要设定这个许可”等问题。接受质询与辩论：审议/审查成员可以就设定必要性、可行性等提出质疑，要求起草机关提供进一步的数据、案例或比较法依据。这构成了一个正式的答辩和说服过程。修改与再说明：基于审议/审查意见，草案可能被要求修改。修改后，起草机关可能需要就修改部分及其理由再次进行说明。程序的核心步骤四：最终文本的固化与公布行政许可设定文件（法律、法规、规章）经审议通过后，在正式公布时，其文本本身就是设定说明义务的最终、最权威的体现。这种体现有两种方式：直接体现在条文或附则中：有时，法律会在第一条“立法目的”或专门条款中简要阐明设定特定许可的初衷。间接体现在配套文件中：更重要的是，官方公布的立法说明、草案审议结果报告等法定文件，会详细记载设定过程中各方的意见、争论焦点以及最终的考量与决定理由。这些文件与正式文本具有同等法律效力，共同构成“履行程序”的完整记录。至此，设定说明义务的履行程序在形式上完结，但其内容成为未来解释该项许可、评估其存废、以及在行政诉讼中审查该许可设定合法性的重要依据。程序的监督与后果：未履行或不充分履行的法律效果如果设定机关未能履行或未能充分履行上述程序中的说明义务，将产生相应的法律后果：立法监督后果：在法规、规章备案审查中，审查机关（如人大常委会、国务院）可以因“缺乏必要的说明和论证”而提出审查意见，要求制定机关补充说明或进行修改，甚至在法定情况下不予备案或建议撤销。司法监督后果：在行政诉讼中，当相对人对据以作出行政许可决定的规章或规范性文件（设定依据）的合法性提出附带审查时，法院可以审查其设定过程是否履行了必要的说明和公开征求意见程序。程序严重缺失可能成为法院认定该规定“不合法”并拒绝适用的理由之一，尽管法院通常不能直接撤销立法文件，但可以通过“不予适用”间接否定其效力。公信力与执行障碍：程序缺失会削弱许可设定的正当性，增加社会接受和执行的阻力。总结：行政许可的设定说明义务的履行程序，是一个贯穿于立法活动起草、公开、审议、公布全过程的、动态的、互动式的法定流程。它从内部论证开始，经由公开征求意见的社会互动，再到立法机关审议中的正式答辩，最终形成具有法律效力的说明记录。这个程序的核心价值在于，它通过“过程控制”来约束设定权，迫使设定者必须理性思考、公开理由并回应质疑，从而在源头上提升行政许可设定的质量，防止许可设定的随意与滥用。