行政许可的审查结论的形成机制

1. 概念界定

   • 审查结论，是指行政机关在对行政许可申请进行实体审查后，就其是否具备法定条件所形成的判断与决定意向。它并非最终的决定文书，而是作出“准予许可”或“不予许可”决定的内部核心判断与事实基础，是连接审查行为与最终决定的逻辑中枢。

2. 形成审查结论的前提条件

   • 审查结论的形成必须以完整的审查程序为前提。这包括：
     • 申请受理已完成，申请材料齐全、符合法定形式。
     • 必要的核查程序（如书面审查、实地核查、检验、检测、听证、专家评审、征求利害关系人意见等）已依法履行完毕。
     • 对申请人提交材料反映的情况与通过核查程序获取的信息，已进行综合分析与比对。

3. 审查结论的类型与判断标准

   • 审查结论在性质上分为肯定性结论与否定性结论两类，其形成遵循不同的判断逻辑：
     • 肯定性结论的形成：当行政机关经审查，确认申请完全符合法律、法规、规章规定的全部条件、标准，且无依法不应许可的情形（如可能损害公共利益或他人合法权益）时，应形成“申请符合法定条件，建议准予许可”的初步结论。其判断标准是“完全满足，且无禁止性情形”。
     • 否定性结论的形成：只要申请存在以下任一情形，即应形成否定性结论：
       • 积极要件缺失：申请人不具备法定资格，或申请事项不符合法定的实质条件、技术标准。
       • 消极要件具备：申请事项属于法律、法规规定直接禁止或许可机关依法享有裁量权决定不予许可的情形（如可能对公共利益造成重大危害）。
       • 程序性缺陷无法补正：经依法告知补正后，申请人逾期无正当理由不补正或补正后仍不符合要求。
     • 否定性结论的形成标准是“任一要件不满足或存在禁止性情形的证实”。

4. 形成审查结论的考量因素与证据支撑

   • 审查结论的形成不能主观臆断，必须建立在证据和事实的基础上。主要考量因素包括：
     • 法定条件符合性证据：证明申请人资格、场地设施、技术方案、专业人员、资金能力等符合规定的材料与核查记录。
     • 技术性结论：依法由检验、检测、鉴定机构或专家评审出具的专业意见。
     • 第三方意见：听证笔录、利害关系人陈述申辩意见及行政机关对其采纳与否的说明。
     • 核查记录：实地核查、询问、调查取证所形成的文书、影像资料。
   • 审查人员需对上述证据的真实性、合法性、关联性进行判断，并依据法定条件进行逻辑推理，最终形成结论。

5. 审查结论的载体与内部流程

   • 审查结论通常以内部审批文书（如审查报告、处理建议、审批表）为载体，其内容应至少包括：申请事项、审查过程概要、查明的事实、相关证据索引、适用法律依据、审查结论（建议准予或不予许可）及其明确理由。
   • 形成流程一般为：具体审查人员提出初步审查意见与结论 → 科室负责人复核 → 必要时报请机关负责人或集体讨论决定。重大许可事项的审查结论形成，可能需经法制机构审核。

6. 审查结论与最终决定的关系及法律意义

   • 审查结论是作出最终行政许可决定的直接依据。决定文书（准予或不予许可）是对审查结论的对外正式确认和宣告。
   • 其法律意义在于：
     • 约束决定：最终决定的内容（准予或不予）必须与审查结论的判断一致，除非有新的法定事由或证据。
     • 说明理由的基础：最终决定书中“理由”部分的核心内容，即源自审查结论的形成逻辑和依据。
     • 责任追溯依据：审查结论的形成过程及载体，是后续评估审查质量、进行执法监督、追究过错责任的重要依据。一份事实清楚、证据充分、适用法律准确、逻辑严密的审查结论，是行政行为合法性的重要支撑。