环境保护法中的“环境行政公益诉讼”

1. 基本概念定义
   环境行政公益诉讼，是指当负有环境保护监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益（在本语境下主要指生态环境和自然资源）受到侵害或者有重大侵害危险时，法律规定的机关（主要是人民检察院）或有关组织，依法向人民法院提起的，要求判令该行政机关履行法定职责或确认其行为违法的诉讼。其核心是“对行政权的监督”，旨在通过司法程序纠正“政府失灵”导致的环境公益损害。

2. 核心构成要件与特征
   要构成一起环境行政公益诉讼，必须同时满足以下几个核心要件：

   • 被告的特定性：被告必须是负有特定环境保护监督管理职责的行政机关，例如地方生态环境局、自然资源局、林业和草原局等。个人或企业不能成为此类诉讼的被告。
   • 行为的违法性：被告行政机关存在“违法行为”或“不作为”。例如，违法发放排污许可证、对明显的污染行为不依法查处、不履行法定的环境监管职责等。
   • 侵害的公益性：违法行为或不作为已导致生态环境遭受实际损害，或者存在重大损害风险，侵害的是不特定多数人享有的环境公共利益，而非某个具体公民、法人自身的私益。
   • 诉讼的补充性：通常设置有诉前程序。根据我国《行政诉讼法》，人民检察院在提起诉讼前，应当先向该行政机关提出“检察建议”，督促其依法履行职责。只有行政机关在收到检察建议后仍不依法履行职责，公共利益仍处于受侵害状态的，检察院才可提起诉讼。

3. 提起主体与法律依据

   • 提起主体：主要包含两类。
     1. 人民检察院：是提起环境行政公益诉讼的“主力军”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当提出检察建议；仍不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
     2. 法律规定的机关和有关组织：法律对此有原则性规定，但在实践中，社会组织提起环境行政公益诉讼的案例远少于检察院，其范围、条件和程序有待相关法律进一步明确和细化。
   • 法律依据：除前述《行政诉讼法》外，主要依据还包括《中华人民共和国环境保护法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。

4. 诉讼请求与法律责任
   原告（主要是检察院）的诉讼请求主要围绕督促和纠正行政违法行为展开，通常包括：

   • 确认之诉：请求确认被告行政机关的行政行为违法或无效。
   • 履行之诉：请求判令被告在一定期限内履行其法定职责（如开展调查、作出处罚决定、采取补救措施等）。
   • 撤销之诉：请求撤销被告作出的违法行政许可、审批等具体行政行为。
     法院经审理，若认定行政机关确系违法或未履职，通常会判决支持原告的诉讼请求，责令行政机关限期履行法定职责或确认其行为违法。这本身是一种“纠正”和“督促”责任，而非对行政机关进行经济处罚。但若因不履职导致损失扩大，可能涉及后续的追偿等问题。

5. 制度功能与实践意义
   该制度是现代环境治理体系的关键一环，具有重要功能：

   • 司法监督行政：弥补了传统行政诉讼“民告官”仅限于保护私益的不足，为司法权监督行政权、防止“监管捕获”和“懒政怠政”提供了法律武器。
   • 弥补公益保护漏洞：在无人起诉或社会组织无力起诉时，由具有专业性和权威性的检察院作为“公益代表人”介入，能有效弥补环境公共利益保护的空白。
   • 推动依法行政：对各类环境监管部门形成强大的法律威慑和常态化监督压力，倒逼其严格、规范、公正、文明执法，提升环境治理能力。
   • 协同保护环境：形成了“行政监管+司法监督”的协同共治格局，与“环境民事公益诉讼”（主要针对污染企业）相辅相成，共同织密生态环境法治保护网。