资源保护法中的“资源保护目标设定”制度 第一步：核心概念界定 “资源保护目标设定”制度，是指各级人民政府及其资源、环境等相关主管部门，为实现资源可持续利用与生态保护的根本目的，在法律授权和科学评估的基础上，依法设定特定时期、特定区域内资源保护与利用应达到的量化或定性指标的法律制度。它不是简单的管理口号，而是具有约束力、可考核、可分解的具体工作任务与衡量标准，是后续执行、监督、考核等一系列管理活动的起点和依据。 第二步：制度设立的必要性与法理基础 必要性 ：若无明确、科学的目标，资源保护工作易陷入方向模糊、措施零散、责任不清的困境。设定目标能将宏观的“可持续发展”战略转化为具体、可操作的行动指引。 法理基础 ：该制度是“风险预防原则”和“可持续发展原则”的具体实践。通过预先设定保护目标，旨在防范未来可能出现的资源耗竭与生态退化风险。其法律依据散见于《环境保护法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》等法律中关于规划、总量控制、质量目标等规定，并通过各级政府的国民经济和社会发展规划、环境保护规划、资源专项规划等文件予以具体化和法定化。 第三步：目标设定的核心要素与类型 核心要素 ： 时间维度 ：通常分为中长期目标（如五年规划目标）和年度目标。 空间维度 ：分为国家、流域、区域、省、市、县等不同层级的分解目标。 内容维度 ：主要包括： 总量控制目标 ：如用水总量、能源消费总量、主要污染物排放总量等“天花板”指标。 质量改善目标 ：如地表水水质优良比例、森林覆盖率、耕地保有量、湿地保护率等。 效率提升目标 ：如单位GDP能耗、水耗、地耗下降率，资源产出率等。 生态安全目标 ：如生态保护红线面积、自然保护地面积占比、生物多样性保护指数等。 目标类型 ： 约束性目标 ：具有法律强制力，是政府对社会的庄严承诺，必须确保完成。 预期性目标 ：体现政策导向，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府通过创造良好环境使其实现。 第四步：目标设定的法定程序 这是一个科学与民主相结合的过程： 现状评估与预测 ：基于“资源调查与监测”、“资源承载力”评估等结果，分析现状、压力与趋势。 科学论证 ：组织专家、专业机构对拟设定目标的科学性、可达性、经济技术可行性进行研究论证。 公众参与 ：依据“公众参与原则”，通过听证、征求意见等形式，听取社会公众、利益相关方的意见。 编制与审批 ：由主管部门编制目标方案，报同级人民政府或上级主管部门批准。重大目标需纳入国民经济和社会发展规划，经同级人民代表大会审查批准，获得最高法律效力。 公布与分解 ：经批准的目标依法向社会公布，并向下级政府、有关部门和重点单位进行分解下达，签订“目标责任制”。 第五步：与其他关键制度的衔接 该制度是资源保护法律体系的“中枢”之一： 与规划、计划的衔接 ：目标是各类“资源调查与规划”、“资源利用年度计划”的核心内容。 与考核问责的衔接 ：设定的目标是“目标责任制和考核评价制度”、“资源保护目标考核”的直接依据，完不成目标将导致问责。 与管控措施的衔接 ：目标决定了“总量控制”、“资源配额”、“排污许可”、“资源开发准入”等具体管理措施的力度和尺度。 与监测评估的衔接 ：目标的完成情况需要通过“环境监测”、“资源承载能力监测预警”等制度进行跟踪验证。 与市场机制的衔接 ：总量控制目标是开展“排污权交易”、“资源开发权交易”等市场机制的前提。 第六步：制度的挑战与发展 主要挑战 ： 科学性挑战 ：目标设定如何更精确反映生态系统阈值和承载极限。 协调性挑战 ：不同资源、不同区域目标间的冲突与协同。 动态性挑战 ：如何根据新情况、新认知对目标进行科学、合法的动态调整。 发展趋势 ：正从单一、分散的目标向综合性、系统性目标体系发展（如“生态环境质量总体改善”的综合目标），并与“资源资产负债表”、“绿色GDP核算”等评价体系更紧密结合，使目标更全面、更科学。