行政处罚的“裁量基准” 第一步：基础概念与定义 “裁量基准”是行政机关为规范行政处罚裁量权的行使，根据法律、法规、规章的规定，结合执法实践，对法律、法规、规章中原则性、弹性的处罚规定（如“情节严重”、“处以……元以上……元以下罚款”）进行细化、量化而形成的具体判断标准和工作指引。其核心目的是“限缩”执法人员的自由裁量空间，防止“同案不同罚”，促进处罚的公平、公正和统一。 第二步：核心功能与法律属性 规范功能 ：将宽泛的法律条文转化为清晰、可操作的执行标准，是“羁束”裁量权的重要工具。 指导功能 ：为一线执法人员提供明确的考量因素、情节认定标准和处罚幅度计算方式，是重要的内部执法依据。 法律属性 ：在我国法律体系中，裁量基准通常被视为规范性文件，是行政机关的“自制规则”或“行政规则”。它本身并非法律、法规或规章，不能创设新的权利义务，但其制定有法定要求，且一旦公布，对行政机关内部具有约束力。相对人可依据其主张权利，法院在行政诉讼中可将其作为判断行政行为是否合法、合理的参考依据。 第三步：主要构成要素与制定考量 一份完整的裁量基准通常包含以下要素： 违法行为的事实、性质、情节分类 ：如将“情节轻微”、“情节一般”、“情节较重”、“情节严重”等概念通过列举具体情形（如涉案金额、危害后果、主观故意、行为次数、社会影响等）予以明确。 处罚幅度的划分与适用 ：将法定的处罚幅度（如罚款）划分为若干阶次（如“从轻处罚”、“一般处罚”、“从重处罚”），并规定每个阶次对应的具体金额或比例范围。 裁量因子 ：明确在决定具体处罚时应当考虑的各种因素，通常分为： 基础因子 ：违法行为的基本构成要件。 加重因子 ：如屡教不改、抗拒执法、造成严重后果等。 减轻因子 ：如主动消除或减轻危害后果、受他人胁迫、有立功表现、初次违法且危害轻微等。 适用规则 ：包括不予处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚、加重处罚的具体适用条件，以及多种情节并存时的综合评判规则（如“同向相加、逆向相减”或“先定基础、再行调节”等数学模型或逻辑规则）。 第四步：制定、公开与适用程序 制定主体 ：通常由具有行政处罚权的行政机关在其法定权限内制定。上级行政机关可制定适用于下级机关的基准，下级可在上级基准框架内进一步细化。 制定程序 ：应经过调研论证、公开征求意见（涉及相对人重大利益的）、合法性审核、集体讨论决定等程序。制定过程应遵循《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》等规定。 公开义务 ：裁量基准应当向社会主动公开，未经公开的，不得作为执法依据。这是行政公开原则和保障相对人知情权、监督权的必然要求。 适用规则 ：在具体案件处理中，执法人员原则上应当适用本机关或上级机关制定的有效裁量基准。如果认为适用基准将导致明显不当、显失公正，需突破基准作出处罚，必须经过更严格的内部批准程序（如机关负责人集体讨论决定），并充分说明理由。 第五步：特殊情形与法律效力边界 基准的约束力 ：裁量基准主要约束行政机关自身。执法机关不遵循本机关制定的基准而未充分说明正当理由的，可能被视为程序瑕疵或滥用裁量权。 基准与个案正义 ：裁量基准追求的是“一般公正”，但特殊个案可能出现适用基准反而导致不公的情况。此时，法律允许在有充分理由和履行严格程序的前提下，进行“逸脱适用”，以实现“个案正义”。 司法审查中的地位 ：在行政诉讼中，人民法院对适用裁量基准的处罚行为进行审查时，会尊重行政机关的专业判断，但会重点审查：①基准本身是否合法（是否与上位法抵触）；②适用基准是否正确（事实认定是否准确对应了基准条款）；③突破基准是否有充分、合法的理由和程序。基准是法院判断行政处罚是否“显失公正”或“滥用职权”的重要参照。