资源保护法中的“资源消耗总量和强度双控”制度 第一步：理解“双控”的字面含义与核心目标 “资源消耗总量和强度双控”是一个复合型管理工具，由两个核心指标构成。“总量控制”是指对特定行政区域、特定行业或企业在某一时期（通常为一年）内消耗的某种自然资源（如能源、水资源、建设用地等）设置绝对上限，目的是控制消耗的“绝对量”，防止资源被过度消耗。“强度控制”则是指控制单位经济产出所消耗的资源量（如单位GDP能耗、单位工业增加值用水量），目的是提升资源利用效率，控制消耗的“相对量”。两者的“双控”目标一致，即推动经济社会发展从依赖资源要素投入的粗放模式，转向依靠效率提升的集约模式，是实现资源可持续利用的关键约束性管理手段。 第二步：追溯“双控”制度的法律与政策渊源 该制度是中国资源管理和生态文明建设的重要顶层设计。其法律基础根植于《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国水法》等资源单行法中关于总量控制和提高效率的原则性规定。其全面确立和系统实施主要依据国家层面的战略规划与政策文件，例如在“十二五”、“十三五”、“十四五”国民经济和社会发展规划纲要中，均明确设定了全国及地方的能源消费总量和强度、用水总量和强度等“双控”目标。它是“资源保护优先”、“资源节约”等基本原则在具体管理层面的直接制度体现，并与“资源配额”、“总量控制”等相关制度紧密衔接、协同作用。 第三步：解析“双控”制度的具体运作机制 该制度的运作是一个包含目标设定、分解、执行、考核的闭环管理过程： 目标设定与分解 ：国家根据资源禀赋、发展需求和战略导向，确定未来五年全国的资源消耗总量和强度控制目标。这些目标随后被科学分解到各省（自治区、直辖市），各省再进一步分解到市、县及重点用能、用水单位，形成层级分明、责任明确的目标责任体系。 实施与过程管理 ：地方政府和重点单位需通过调整产业结构、淘汰落后产能、推广节能节水技术、发展循环经济等措施，确保不突破总量红线并持续降低强度指标。管理制度包括固定资产投资项目节能审查、水资源论证、用能权/用水权交易等，从源头和过程进行管控。 监测统计与考核评价 ：建立统一的资源消费统计监测体系，准确核算总量和强度数据。对各级政府和重点企业进行年度评价和五年规划期末的最终考核，考核结果与领导干部综合评价、奖惩问责、区域发展限制（如“区域限批”）等措施直接挂钩，形成强有力的约束。 第四步：探讨“双控”制度的演进与最新发展 随着实践深入，“双控”制度自身也在不断优化。早期更侧重于“强度”控制，后来“总量”约束日益刚性。最新的发展趋势是更加注重差别化和精准化管理，例如对可再生能源消费在考核中给予激励，对高耗能高排放项目实行更严格的管控。近年来，为更科学反映能源结构优化，部分领域（如能源消费）的管理理念从“能源消费总量和强度双控”逐步向“碳排放总量和强度双控”过渡，但资源消耗“双控”作为基础性管理制度，其核心理念和框架在可预见的未来仍将在水资源、建设用地等关键资源领域持续发挥根本性的约束作用，是保障国家资源安全与生态安全的基石性制度之一。