“环境行政协议” 基本概念界定 “环境行政协议”是环境保护法中的一种特殊行政行为，指享有环境管理职权的行政机关，为实现特定的环境保护目标、维护环境公共利益，在法定职权范围内，与行政相对人（通常是企业、其他组织或个人）或其他相关行政机关，经平等协商、意思表示一致而达成的设立、变更或终止环境行政法上权利义务的合意。其核心特征在于“行政性”与“合同性”的融合，既以实现行政管理目标为目的，又以协商一致为成立基础。 法律性质与特征辨析 环境行政协议具有双重属性： 行政性 ：协议的一方主体必须是行政机关；协议目的源于法律授权，旨在履行环境保护公共职能；行政机关在协议履行过程中享有基于公共利益的行政优益权（如单方指导、监督、必要时变更或解除协议等）。 合同性（契约性） ：协议的成立必须基于双方自愿和平等协商，内容由双方约定，任何一方不能将自己的意志强加给对方。这是其区别于“环境行政命令”等单方行政行为的关键。 主要特征包括：主体一方恒定为行政主体、目的具有公益性、订立过程强调合意、内容兼具行政法上权利义务、履行过程受公共利益优先原则制约。 主要类型与适用范围 根据协议相对方的不同，主要分为两类： 内部行政协议 ：发生在具有环境管理职权的、互不隶属的行政机关之间。例如，跨行政区流域的上下游地方政府为协同治理水污染、统一水质目标和补偿机制而签订的“流域环境保护协议”；不同职能部门（如生态环境部门与自然资源部门）为协同保护某一生态区域签订的“协同监管协议”。 外部行政协议（或称行政合同） ：发生在行政机关与行政相对人之间。这是最常见类型，例如： 污染治理协议 ：与企业签订，约定其在法定标准之上实施更严格的减排措施或更先进的治理技术，以换取一定的政策扶持或宽限。 生态保护补偿协议 ：与土地使用权人、承包人签订，约定其履行特定生态保护义务（如退耕还林、限制开发），行政机关则给予相应的经济补偿。 环境守法协议 ：与企业签订，约定其自主承诺遵守环保法规并采取系统性的环境管理改进措施，行政机关则提供技术指导或减少检查频次（作为一种柔性监管方式）。 订立程序与法定要求 协议的订立通常遵循以下程序，以确保合法性与公正性： 立项与协商 ：行政机关基于管理需要提出意向，与潜在相对方就协议的目标、主要内容、双方权利义务、履行保障措施等进行充分协商。 合法性审查 ：协议草案需经过行政机关法制机构的审查，确保不违反法律、法规的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 公众参与 ：涉及重大公共利益或可能对他人权益产生重大影响的外部协议，订立前应依法公开征求意见，必要时组织听证。 签订与备案 ：双方正式签署协议文本。重要协议需向上级行政机关或本级政府备案。 法律效力与履行规则 依法订立的行政协议对双方具有法律约束力。 双方应全面、诚信履行 。相对人需按约定履行环保义务，行政机关需按约定提供支持或履行补偿等义务。 行政机关的优益权 ：为维护重大公共利益，行政机关在协议履行过程中享有单方的监督权、指导权。在发生订立协议时所依据的法律、法规、政策重大变化，或公共利益需要时，有权依法单方变更或解除协议，但通常需对相对人因此遭受的 合法财产损失 给予公平补偿。 争议解决 ：因履行协议发生争议，首先鼓励通过协商解决。协商不成的，属于行政机关与相对人之间的外部协议争议，相对人可依法提起 行政诉讼 （适用行政协议相关特别规定）；属于行政机关之间的内部协议争议，通常通过共同的上级行政机关协调或裁决解决，不属于行政诉讼受案范围。 制度功能与实践意义 环境行政协议制度是环境管理从“命令-控制”型向“合作-协商”型转变的重要体现，其功能在于： 提升管理弹性与效率 ：通过协商达成共识，降低执法对抗，激发相对人主动守法的积极性。 实现环境质量精细化目标 ：允许针对特定区域、特定问题设定超越统一法定标准的、更具雄心的保护目标。 促进多元共治 ：为政府、企业、社会公众（通过参与程序）提供了合作平台，有助于整合资源，共同解决复杂环境问题。 填补立法空白 ：在法律尚无具体规定的领域，可通过协议先行先试，探索有效的管理模式。