环境法中的“环境行政规划”

1. 基本概念定义
   环境行政规划，是指享有环境规划职权的行政机关，为实现特定的环境保护目标，根据国家或地区的环境状况、经济社会发展需要以及环境承载力，依法对未来一定时期和范围内的环境保护工作、生态建设、污染防治、资源合理利用等活动所作出的总体部署、具体安排和行动方案。它是一种抽象的行政行为，具有综合性、前瞻性、政策性和法定性，是政府实施环境管理、调控社会经济活动与环境关系的基础性工具。

2. 核心法律依据与属性
   其核心法律依据主要见于《环境保护法》第十三条，明确规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。” 这表明，环境行政规划并非一般的工作计划，而是具有法律约束力的政府行为，是各级政府的法定职责。它与“环境功能区划”紧密相关但侧重点不同：功能区划侧重于对不同区域的环境功能进行定性定位和空间划分（如确定某区域是水源保护区还是工业区），而行政规划则是在功能区划的基础上，制定具体的、有时限的、可量化考核的环境保护目标、任务、措施和工程项目。

3. 主要类型与体系构成
   环境行政规划是一个多层级、多类型的体系，主要包括：

   • 按层级分：国家环境保护规划、省级环境保护规划、市级环境保护规划、县级环境保护规划。下级规划需依据上级规划的要求编制，确保目标的衔接。
   • 按内容与领域分：
     • 综合性规划：如“五年”一轮的《国家/XX省“十四五”生态环境保护规划》，涵盖大气、水、土壤、生态、气候变化等所有要素。
     • 专项规划：针对特定环境要素或问题的规划，如《重点流域水污染防治规划》、《大气污染防治行动计划》、《生物多样性保护战略与行动计划》等。
     • 区域规划：针对特定地理区域（如京津冀、长三角、粤港澳大湾区）的生态环境保护协同规划。
   • 与其他规划的衔接：它必须与国民经济和社会发展规划、国土空间规划、城乡规划等相互协调、相互衔接，体现“多规合一”的要求，确保环境保护目标融入经济社会发展的各方面和全过程。

4. 编制与实施程序
   编制与实施遵循严格的法定程序，核心步骤包括：

   • 启动与基础研究：规划编制机关组织对上一轮规划进行评估，开展环境形势与压力分析，进行资源环境承载力研究。
   • 草案编制：设定规划目标、指标、重点任务、重大工程和保障措施。目标通常包括约束性指标（如主要污染物排放总量削减率）和预期性指标。
   • 公众参与与征求意见：规划草案在报送审批前，依法应当通过论证会、听证会等形式，征求有关部门、专家和公众的意见，这是“公众参与原则”的具体体现。
   • 衔接论证与报批：规划草案需与相关规划进行衔接协调，经同级人民政府或上级主管部门审核后，报有批准权的人民政府（如同级人大或上级政府）批准。
   • 公布与实施：规划经批准后，由制定机关依法公布，并组织实施。各级政府需将规划目标和任务分解落实到下级政府、有关部门和重点排污单位。
   • 评估与修订：在规划实施期间，定期开展中期评估和终期考核，评估结果作为对地方政府和部门考核的依据。因情况变化需调整的，依法履行修订程序。

5. 法律效力与责任
   经依法批准公布的环境行政规划具有法律约束力。各级政府及其相关部门必须采取措施确保规划目标的实现。规划中确定的约束性指标和主要任务是考核地方政府及负责人政绩的重要内容。未完成规划确定的环境质量改善目标、主要污染物排放总量控制指标的地区，可能面临“区域限批”等行政措施。因规划编制不科学、实施不力导致严重后果的，相关责任单位和人员可能被依法追究行政责任。同时，规划也是环境影响评价、排污许可证核发、环境执法监督等工作的重要依据。