资源保护法中的“资源调查与规划”制度 第一步：定义与核心目标 “资源调查与规划”制度，是指国家为科学、有效地保护和可持续利用自然资源，通过法定的程序和技术方法，对自然资源的基本状况、数量、质量、分布、开发利用现状及潜力等进行系统性调查、监测、分析和评价，并在此基础上，制定和实施以资源保护与可持续利用为核心目标的长期性、综合性、战略性规划的法律制度。其核心目标是“摸清家底、科学布局、指导行动”，为所有资源管理决策提供最基础的数据支持和最顶层的设计蓝图。 第二步：制度的基本构成环节 该制度是一个连续的、动态的管理过程，主要由两个核心环节有机构成： 资源调查 ：这是规划的前提和基础。它并非一次性活动，而是常态化的信息收集与更新机制。包括： 普查 ：针对特定资源（如土地、矿产、水、森林、草原、湿地等）进行的全面性、周期性调查，以掌握其总量、分布、质量等本底信息。 专项调查 ：针对特定问题（如资源承载力、生态退化状况、资源储量动态变化、资源开发环境影响等）进行的深入调查。 监测 ：对资源状况及其开发利用活动进行持续、长期的观察、测定和分析，以掌握其动态变化趋势，为预警和调整规划提供依据。 评价 ：在调查和监测数据基础上，对资源的禀赋状况、开发利用潜力、生态服务功能、以及开发利用可能产生的环境影响等进行科学评估和等级划分。 资源规划 ：这是在调查评价成果基础上形成的行动纲领。其核心特征是法定性、前瞻性和约束力。主要包括： 综合性规划 ：如全国或省级的国土空间规划，它统筹安排各类资源的保护、开发、利用、修复活动在空间和时序上的布局，是各类专项规划的上位依据。 专项规划 ：针对特定资源（如矿产资源规划、水资源综合规划、森林经营规划等）或特定区域（如流域规划、自然保护区规划等）制定的详细保护与利用方案，明确目标、指标、重点任务、保护区域和保障措施。 第三步：制度运行的关键法律原则与机制 统一管理与分部门实施相结合 ：自然资源主管部门负责统筹和组织全国的调查与规划工作，林业、草原、水利、能源等相关部门在其职责范围内开展相应资源的调查与规划，但必须遵循统一的国土空间规划体系和相关技术标准，确保数据兼容、规划协调。 规划的法律效力与衔接 ：经法定程序批准的资源规划（特别是国土空间规划）具有法律约束力。所有资源开发利用活动、建设项目选址必须符合规划要求。下级规划必须服从上级规划，专项规划必须服从综合性规划，形成“一张蓝图”管到底的格局。 公众参与与信息共享 ：在规划编制过程中，需要通过听证、公示、征求意见等方式保障公众的知情权、参与权和监督权。同时，调查获得的基础数据（除涉密外）和规划成果应依法公开，促进政府部门间及社会的信息共享与应用。 动态评估与适时修订 ：资源状况和社会经济需求是变化的。制度要求建立规划实施的监测评估机制，定期评估规划执行效果和资源形势变化。当发生重大变化时，应依法启动规划的修订程序，确保其科学性和适应性。 第四步：制度在资源保护法体系中的功能与意义 基础支撑功能 ：为资源确权、总量控制、分区管控、生态补偿、许可审批、责任追究等几乎所有其他资源管理制度提供最直接、最科学的决策依据。没有准确的“调查”，所有管理都可能成为“空中楼阁”。 源头预防功能 ：通过规划提前划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等，并明确不同区域资源开发的正面清单、负面清单和强度约束，从空间源头上避免不合理的开发建设对重要资源和生态系统的破坏，是“源头管控”原则的核心实现路径。 统筹协调功能 ：解决不同资源之间、保护与开发之间、近期与长远之间、局部与整体之间的可能冲突。通过“多规合一”的综合规划，协调各方利益和目标，实现资源的整体保护、系统修复和综合治理。 目标引导功能 ：将国家中长期的资源保护战略（如碳中和、生物多样性保护）和约束性指标（如用水总量、耕地保有量）分解落实到具体的空间单元和规划期，引导各级政府、企业和社会的行为方向，确保宏观战略的落地实施。