资源保护法中的“资源权能分层行使”制度 第一步：概念与核心目的 “资源权能分层行使”制度，是指在资源保护法框架下，将附着于特定自然资源（如土地、矿产、水域、森林等）之上的各项具体权利和职能，依据其法律属性、管理目标和行使方式，在法律上进行明确分层，并分配给不同主体（如国家、地方政府、集体、企业或个人）分别行使的一项基础性法律制度。 其核心目的在于解决自然资源管理中“一权独揽、效能低下、责任不清”的传统弊端。通过将“所有权”与一系列“使用权能”进行科学分离和组合，实现资源国家（或集体）所有权的有效保障、市场配置资源的高效运作、以及生态环境保护刚性约束的多重目标协同。 第二步：权利层次的基本构成 该制度通常将资源权利分解为以下核心层次： 所有权层 ：这是最根本的权能，在我国主要指自然资源国家所有权和集体所有权。它决定了资源的最终归属，是其他一切权能的基础。国家作为所有者，享有对资源的最终处分权和收益权。 管理权/监管权层 ：这是基于所有权或行政授权，由特定行政机关（如自然资源、生态环境、水利、林业等部门）行使的公共权力。其核心职能是代表公共利益，对资源的开发利用进行规划、审批、监督、执法和生态保护，确保资源利用符合国家战略、空间规划和环境标准。例如，颁发采矿许可证、划定生态红线、征收资源税等。 用益物权层 ：这是在所有权保留的前提下，通过法定程序（如出让、承包、租赁等）分离出来的、赋予特定民事主体的财产性权利。其核心是“使用权”和“收益权”。典型的用益物权包括：建设用地使用权、土地承包经营权、矿业权（探矿权、采矿权）、取水权、海域使用权、林权等。这一层是市场机制发挥作用的核心领域，权利人可以在法律框架内自主经营、流转并获取收益。 特许经营权或专项使用权层 ：这是在特定领域或项目上，基于行政特许而获得的、更加具体和受限的使用权利。它可能从属于用益物权，也可能是独立的行政许可。例如，在已取得土地使用权的区域内的排污权、风景名胜区内的旅游项目特许经营权、电网设施通过特定区域的通过权等。 第三步：分层行使的运行机制与原则 这一制度的有效运行依赖于以下机制和原则： 清晰界定，登记公示 ：每一层的权利主体、内容、边界、期限都必须由法律明确规定，并通过不动产统一登记等制度进行公示，确保权属清晰，减少纠纷。 各司其职，相互制衡 ： 所有权人 （国家）通过行使所有权（如收取资源价款、租金）和管理权，确保资源收益和公共利益。 监管机关 行使管理权，对用益物权人、特许经营权人的活动进行全程监管，确保其不损害生态、不超越规划、履行法定义务（如修复、缴费）。 用益物权人 在遵守规划和监管的前提下，自主开展市场化经营，其权利受物权法保护，可以依法流转、抵押、入股。 有偿使用，合理补偿 ：除法律特别规定外，取得资源用益物权通常需支付对价（出让金、使用费），体现了所有权的经济实现。当因公共利益需要（如生态保护）限制或收回用益物权时，原则上应给予权利人公平合理补偿。 生态约束，穿透管理 ：无论权利如何分层，生态保护的红线和义务是穿透所有层次的“底线要求”。监管机关有权对任何一层权利人的破坏环境行为进行查处，直至收回相关权利。 第四步：制度价值与实践意义 理顺产权关系 ：实现了资源“公有”属性与市场“私用”需求的法律结合，为自然资源资产产权制度改革提供了核心架构。 提升配置效率 ：通过稳定、可流转的用益物权设计，使资源能够通过市场流向更有效率的使用者，优化资源配置。 强化保护责任 ：将资源保护和修复的法定义务具体绑定到每一层的实际控制人和使用人（尤其是用益物权人和特许经营权人），实现“谁使用、谁保护，谁破坏、谁修复”。 实现多元共治 ：明确了政府（所有者代表、监管者）、市场（用益权人）、社会（监督者）在不同层面的角色与权利义务，构建了多元参与的治理格局。 第五步：面临的挑战与发展 在实践中，该制度面临一些挑战： 权利边界冲突 ：不同层级的权利（如矿业权与土地承包经营权）、不同部门的监管权可能存在重叠或冲突，需要更高层级的法律协调和清晰的优先顺序规则。 收益分配公平 ：如何在不同层级（中央与地方、政府与集体、所有者与使用者）之间公平分配资源收益，是需要持续完善的课题。 生态价值内部化 ：如何将资源的生态价值更有效地体现在各层权利的取得成本、行使约束和交易价格中，是深化该制度的关键。 总而言之，“资源权能分层行使”制度是现代资源保护法的精密设计，它如同为自然资源构建了一个“权利操作系统”，通过清晰的权限划分和运行规则，旨在同时实现资源资产的保值增值、市场配置的高效活力与生态环境的严格保护。