环境法中的“风险预防原则”

1. 概念解析
   “风险预防原则”是现代环境法的核心原则之一，其核心含义是：当存在对生态环境或人体健康造成严重或不可逆转损害的可能威胁时，即使缺乏科学上确凿、充分的证据证明该威胁与特定行为之间的因果关系，也不得以科学不确定性为理由，推迟采取符合成本效益的预防性措施以防止环境退化。简言之，这是一种“宁可事先谨慎，不可事后补救”的预防性思维在法律上的确立，旨在应对科学认知局限下的环境与健康风险。

2. 产生背景与法律渊源
   该原则源于20世纪70年代的德国环境政策（Vorsorgeprinzip），后在国际环境法中得到广泛采纳和发展。国际上，1992年《里约环境与发展宣言》原则15对其作了经典表述：“为了保护环境，各国应根据本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。” 中国在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》等多部法律中，通过具体制度（如环境影响评价、特定化学品的严格管理）体现了该原则的精神。虽然《环境保护法》第五条规定的“预防为主、综合治理”原则包含了预防思想，但“风险预防原则”是其在面对科学不确定性时的更严格、更具体化的应用和发展。

3. 核心构成要件
   风险预防原则的适用通常包含几个关键条件：（1）存在威胁：识别出对环境和/或健康可能造成损害的威胁。（2）严重或不可逆转性：该损害的性质是严重的（如大规模、长期影响）或不可逆转的（如物种灭绝、生态功能永久丧失）。（3）科学不确定性：关于威胁的具体程度、发生机制或因果关系，存在科学上的不确定性，无法获得“确凿证据”。（4）采取预防措施：尽管如此，相关责任主体（通常是政府）有义务采取符合成本效益的预防性措施，而不能等待不确定性完全消除。

4. 与相关原则的区别

   • 与“损害预防原则”：二者都强调“防”，但侧重点不同。“损害预防原则”针对的是科学上已明确证实的风险，旨在通过管理和技术手段防止可预见的损害发生（例如，对达标排放的管理）。而“风险预防原则”针对的是科学上尚未完全证实、但基于合理关切认为可能发生的风险，其决策情境存在不确定性。
   • 与“污染者负担原则”：后者主要解决损害发生后的责任承担和经济负担问题，是一种事后救济和经济追偿原则。而风险预防原则是事前和事中的干预原则，力求避免损害的发生。

5. 在法律中的具体体现与制度应用
   该原则在中国环境法律体系中主要通过一系列制度得以具体化：

   • 环境影响评价制度：对规划和建设项目实施前，即评估其可能带来的环境“风险”，并提出预防措施，是预防原则的典型应用。
   • 对特定物质和活动的严格管控：例如，对新化学物质的环境管理、对转基因生物体的安全评估、对持久性有机污染物（POPs）的禁止或限制，都是在科学认知尚未完全清晰时，基于预防考虑采取的行动。
   • 环境标准与风险管理：在制定环境质量标准和污染物排放标准时，考虑对敏感人群（如儿童）的保护，设定安全余量，体现了风险预防思想。
   • “三线一单”生态环境分区管控体系：其中的“环境准入负面清单”对具有潜在高风险但科学不确定性较大的产业或工艺实施禁止或限制，是风险预防原则在空间管控上的应用。

6. 意义、挑战与发展
   意义：该原则是应对现代复杂环境风险（如气候变化、新型化学品污染、生物技术风险）不可或缺的法律工具。它改变了传统的“证据确凿-采取行动”的线性思维，将举证责任在一定程度上转移给可能引发风险的活动支持者，要求其证明活动的安全性，从而更有效地保护公共利益和生态安全。
   挑战：其适用也面临挑战，包括：（1）尺度把握：如何界定“严重威胁”和“科学不确定性”的阈值，避免过度预防阻碍社会发展。（2）成本效益分析：如何评估“符合成本效益”的预防措施。（3）可能被滥用为贸易保护主义工具。
   发展：随着生物技术、纳米技术等新兴领域的环境健康风险日益凸显，风险预防原则的适用场景和具体规则（如预警阈值、监测评估、适应性管理）仍在不断发展和完善中，是环境法学研究与实践的前沿领域。