行政许可的撤回与无效的竞合处理

1. 基本概念界定

   • 行政许可的撤回：指行政许可本身合法有效，但因行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关依法收回已生效的行政许可的行为。其法律基础是情势变更和公共利益优先，核心特征是许可本身“先天合法”，但因“后天”变化而无法继续存续。
   • 行政许可的无效：指行政许可自始就不具备法律效力，即许可行为作出时就存在重大、明显的违法情形，导致其本质上不能被认定为合法有效的许可。例如，行政机关工作人员滥用职权、超越法定职权、违反法定程序、申请材料存在重大且明显的虚假内容等作出的许可。其核心特征是许可“先天”存在严重瑕疵，自始无效。

2. 竞合情形的识别
   “撤回与无效的竞合”并非一个独立的法律程序，而是指在对同一个已作出的行政许可行为进行法律评价和后续处理时，可能出现两种法律状态（应被撤回 vs. 应被确认无效）在事实或主张上相互交织、需要辨明的情形。常见场景包括：

   • 主张竞合：行政相对人或利害关系人可能同时主张许可存在导致无效的重大违法情形，又主张许可所依据的客观情况已发生重大变化。
   • 处理选择：行政机关在监督检查或处理相关争议时，发现一个许可行为可能同时符合无效的法定情形，也符合撤回的法定条件，需要确定适用哪一种法律程序和处理方式。

3. 竞合处理的核心原则与规则
   当撤回与无效的条件可能同时存在时，处理上应遵循以下清晰的顺序和原则，不能混淆或并用：

   • 无效优先原则：这是处理竞合问题的核心规则。即，应当首先审查并判断该行政许可是否构成“无效”。如果经审查确认该许可符合法律规定的无效情形（重大且明显违法），则应优先适用“确认无效”或“宣告无效”程序。因为无效许可是自始不发生法律效力，在法律上被视为从未存在过。对于一个在法律上被视为不存在的“许可”，自然不存在基于其曾经“有效”而进行“撤回”的前提和基础。因此，无效的认定从根本上排除了撤回的适用。
   • 审查顺序与判断：行政机关或司法机关在处理时，逻辑步骤应为：
     1. 第一步，审查无效事由：审查行政许可的作出是否存在《行政许可法》第六十九条（及相关法律）规定的可导致无效的重大明显违法情形。若存在，则直接进入无效确认程序，无需再审查撤回条件。
     2. 第二步，仅在无效不成立时，审查撤回条件：只有在确认该行政许可不属于无效（即其作出时基本合法有效）的前提下，才需要进一步审查是否存在因情势变更或公共利益需要而应予撤回的法定事实。若存在，则适用撤回程序。
   • 法律后果的差异：这一区分至关重要，因为两者的法律后果不同。
     • 确认无效的后果：自始无效，原则上应恢复到许可作出前的状态。因无效许可取得的利益原则上不受保护。因行政机关过错导致无效的，行政机关应给予赔偿（依据国家赔偿法）。
     • 撤回的后果：撤回是面向未来的失效。对于因撤回给被许可人造成的财产损失，行政机关应当依法给予补偿（基于信赖保护原则）。撤回不涉及对许可作出时合法性的否定。

4. 处理程序与救济途径

   • 处理主体：通常是作出行政许可的行政机关或其上级机关。在诉讼中，人民法院亦可依职权或依申请进行审查。
   • 处理程序：
     • 对于确认无效，可由行政机关依职权或依申请作出确认无效的决定。当事人也可以直接向人民法院提起确认无效之诉（通常不受起诉期限的严格限制）。
     • 对于撤回，应由行政机关依法定程序作出撤回决定，通常需要事先告知、说明理由，并告知申请听证或陈述申辩的权利。对撤回决定不服，可申请行政复议或提起行政诉讼。
   • 关键区别：在救济中，当事人主张许可“无效”与主张“撤回违法”是两个不同的法律诉求，对应的审查标准、举证责任和裁判方式均有不同。主张无效需证明许可存在“重大明显违法”；主张撤回违法则需证明撤回决定缺乏事实依据、违反法定程序或超越法定条件等。

5. 实例说明
   某公司通过提交关键数据造假的环评报告，获取了危险化学品生产许可证（假设造假程度达到“重大且明显”）。投产后，当地水源保护区范围依法扩大，其厂址被划入保护区。

   • 分析处理：此时，存在“许可基于虚假材料（可能构成无效）”与“客观情况变化（可能触发撤回）”的竞合。依据“无效优先”原则，行政机关应首先审查其取得许可时数据造假是否构成“以欺骗等不正当手段取得”且情节重大。若构成，则应撤销（或确认该取得行为自始无效，效果上类似无效），而非因水源保护区的变化去“撤回”一个本来就不应存在的许可。撤销后，其基于非法许可获得的利益不受保护，且可能面临处罚。只有当数据造假情节轻微不构成重大明显违法时，才需进一步考虑因保护区变化而依法撤回许可的问题，撤回时需对其合法投入给予补偿。