行政许可的设定与实施的裁量基准

1. 基本概念：首先，明确“裁量基准”是行政机关为规范行政许可设定和实施过程中的自由裁量权，而预先制定的具体判断标准和实施细则。它不是法律、法规或规章本身，而是对其细化，旨在防止“同案不同判”，确保许可决定的统一、公平和可预测性。

2. 核心功能：其核心功能在于“自我拘束”。行政机关通过制定并公开裁量基准，向社会承诺在何种情况下作出何种许可决定，从而约束自身的裁量行为，防止任意和专断。这既是依法行政的要求，也是保护申请人预期、提高行政效率的重要手段。

3. 在“设定”环节的应用：在行政许可“设定”阶段，裁量基准主要体现为对“设定必要性、合理性、可行性”等抽象法律原则的具体化。例如，制定基准明确何种行业、何种行为达到何种风险等级（如涉及重大公共安全、有限资源配置）才可设定许可，以及对许可条件、数量控制方式（如招标、拍卖）等设定具体评价指标，以规范设定机关的裁量空间。

4. 在“实施”环节的应用：这是裁量基准作用最集中的领域。它具体化许可条件和审查标准。例如，法律仅规定“具备相应专业技术能力”，基准则细化何为“具备”，如明确需持有特定等级的职业资格证书、具备多少年相关工作经验、通过何种技能测试等，使审查有明确、可操作的尺度，减少审查人员的个人主观判断差异。

5. 裁量基准的制定与公开：裁量基准通常由拥有行政许可实施权的行政机关（或其上级机关）制定。其制定本身也是一项裁量，但必须遵守授权法的目的，符合比例原则。最重要的是，基准必须依法公开，让申请人和社会公众知晓，这是其产生约束力和公信力的前提。未公开的内部规定不得作为许可决定的直接依据。

6. 裁量基准的效力与灵活性：裁量基准具有约束行政机关的效力，实施机关通常应予以遵循。但这并非绝对僵化。在特殊个案中，如出现基准未预见的新情况，或严格执行基准将导致明显不公时，实施机关可在充分说明理由的基础上，逸脱基准作出决定。但这种“个案衡平”必须审慎，并有充分的理由记录在案以备审查。

7. 与司法审查的关系：在行政诉讼中，法院审查行政许可决定的合法性时，会审查该决定是否符合法定的许可条件。行政机关依据合法、公开的裁量基准作出的决定，通常会被认定为具有合理性。法院会尊重行政机关在基准范围内的专业判断，但会对裁量基准本身是否合法、合理，以及行政机关逸脱基准的理由是否充分进行审查，防止其成为新的“僵化”或“滥用”工具。