行政许可的吊销与撤回的竞合处理

1. 核心概念界定

   • 行政许可的吊销：指被许可人取得行政许可后，因从事违法行为，行政机关依法剥夺其已取得的许可资格的一种行政处罚。其前提是相对人存在违法事实，且通常情节严重。
   • 行政许可的撤回：指行政机关基于行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，依法收回已经生效的行政许可。撤回并非因被许可人违法，而是基于公共利益等法定事由，并可能涉及补偿。

2. 竞合情形分析
   “竞合处理”在此特指，在行政管理实践中，针对同一个已生效的行政许可，可能同时存在符合“吊销”的违法事由和符合“撤回”的客观事由。例如，某企业已获排污许可，后其所在地被划定为水源保护区（公共利益重大变化，符合撤回条件），同时监管部门又发现该企业长期存在篡改监测数据、超标排放的严重违法行为（符合吊销条件）。此时，行政机关应选择适用吊销还是撤回程序，即为竞合处理问题。

3. 处理原则与选择
   当吊销与撤回的适用条件同时满足时，行政机关的处理应遵循以下原则和顺序：

   • 行政处罚优先原则：吊销属于行政处罚，具有对违法行为进行否定性法律评价和惩戒的性质。如果被许可人的违法行为事实清楚、证据确凿，且依法应当吊销许可，原则上应优先适用吊销程序。因为这体现了“违法必究”的法治原则，能更直接地制裁违法行为，维护行政管理秩序。
   • 程序性质差异考量：吊销程序需遵循《行政处罚法》的严格规定，包括调查取证、告知陈述申辩权、听证（符合法定情形的）等，其法律后果是行政处罚决定。撤回程序则更侧重于行政行为的变更或终止，虽然也需说明理由、听取意见，并可能涉及补偿程序，但其核心是对合法授益行为的收回。在违法行为明确的情况下，适用行政处罚程序（吊销）更为适当和严谨。
   • 法律后果衔接：选择吊销后，产生的是行政处罚的法律后果，被许可人因违法导致的许可资格丧失，通常无权获得补偿。而如果选择撤回，行政机关则可能需依法对被许可人因此遭受的财产损失给予补偿。在存在违法事由时，若适用撤回并给予补偿，有违公平原则和过罚相当原则。

4. 具体操作指引
   在实践中，行政机关遇到此类竞合情形时，应按以下步骤操作：

   1. 事实调查与定性：全面调查，分别确认是否存在符合吊销要件的违法行为，以及是否存在符合撤回要件的客观情况变化。
   2. 优先性判断：若违法行为事实成立且依法应予以吊销，则应以“吊销”作为案由启动行政处罚程序。此时，公共利益变化的因素可以作为量罚或说明理由的考虑情节，但不改变“吊销”这一行为性质的认定。
   3. 程序适用：严格遵循行政处罚程序作出吊销决定。在决定文书中，除阐明违法行为和吊销依据外，也可对“是否存在应予撤回的客观情况”予以说明，但明确其法律后果是基于违法作出的行政处罚。
   4. 排除并用：不应对同一许可同时作出“吊销”和“撤回”两个决定。二者是择一关系，而非并列或补充关系。一旦基于违法行为作出吊销决定，原许可即因处罚而失效，撤回的前提（一个有效的许可）已不存在，故无需再启动撤回程序。

5. 特殊情形与例外
   在极特殊情况下，如违法行为轻微依法不足以吊销，但公共利益又发生重大变化必须终止许可，此时因不符合吊销的严重情节要求，则应转为审查是否满足撤回条件，并启动撤回程序。此时，违法情节可在补偿数额酌定中予以考量。但核心仍是：只有不符合吊销要件时，才转而评估撤回的适用。