经济法中的外资并购国家安全审查中的“控制”认定标准 基础概念：外资并购国家安全审查的缘起与“控制”的核心地位 外资并购 ：指外国投资者通过并购境内企业（股权或资产）的方式，在我国进行的直接投资活动。它是国际资本流动和我国利用外资的重要形式。 国家安全审查 ：指东道国政府依据法律，对可能影响其国家安全的外国投资进行的一种特殊审查制度。其目的是在利用外资促进经济发展的同时，防范和化解可能对国家根本安全利益构成的威胁。 “控制”认定的核心性 ：在审查中，判断一项外资并购交易是否触发审查义务，以及评估其对国家安全的影响程度， 最关键的法律和技术前提是判断该交易是否导致外国投资者对境内企业取得了“控制权” 。“控制”是连接具体商业交易与抽象国家安全风险的桥梁，是审查程序的“启动阀”和风险评估的“定盘星”。 “控制”的法律界定：从原则到具体表现 原则性定义 ：根据我国《外商投资法》及《外商投资安全审查办法》的规定，“控制”是指外国投资者通过股权、资产、合同、信托等方式，能够对企业的经营决策、财务、人事、技术等施加决定性影响的状态。 具体的认定情形（表现） ：法律和实务通常从以下几个方面综合判断是否构成“控制”： 股权比例 ：通常，外国投资者持有目标企业50%以上股权，被推定为取得控制。但 这并非绝对标准 ，低于50%也可能构成控制。 表决权与董事会席位 ：外国投资者所享有的表决权足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响；或者能够支配半数以上董事会席位，或能够决定董事长、总经理等关键管理人员的任免。 实际支配性影响 ：这是核心判断。即使股权比例不高，但通过股东协议、公司章程、特别表决权安排（如AB股结构）、技术许可、供应链依赖等方式，能够对企业的经营决策、财务预算、核心技术、主要资产、关键数据等实现实际上的支配。 交易结构与并购目的 ：通过多层嵌套、协议控制（VIE）等复杂交易结构实现的实际支配，以及旨在获取目标企业核心资产、知识产权、数据或关键设施的并购，都可能被认定为构成“控制”。 “控制”认定的特殊性：在国家安全审查语境下的考量因素 外资并购国家安全审查中的“控制”认定， 不仅关注商业和法律层面的支配力，更着重考察这种“控制”可能对国家安全产生的传导路径和影响 。其特殊性体现在： 目标企业属性关联 ：审查机构会更关注被“控制”的目标企业是否涉及 关键基础设施 （如能源、交通、通信）、 关键技术 （尤其是军民两用技术）、 重要数据 （涉及国家安全、公共利益的敏感数据）以及 重要产品和服务的供给 。 控制方背景关联 ：审查机构会考察取得控制权的外国投资者是否与 外国政府或军方存在关联 ，或其投资是否可能受 外国政府政策或法律的不当指引 。 控制程度的动态评估 ：“控制”并非静态的、一次性的认定。审查会评估控制权行使的 潜在可能性和未来趋势 ，例如，外国投资者是否有能力在未来改变企业用途、转移关键技术或数据、中断关键产品服务等。 行业与领域敏感性 ：在国防军工、网络安全、重要农产品、能源资源等敏感领域，对“控制”的认定标准会更为严格和审慎，即使股权比例较低或影响看似间接，也可能基于风险的预防性原则被认定为构成需要审查的“控制”。 “控制”认定的程序与后果 申报触发 ：当交易达到可能取得“控制”的标准，且目标企业业务涉及安全审查范围时，投资者负有主动申报的法定义务。 审查机构的调查与判断 ：安全审查工作机制办公室（设在国家发展改革委）会组织相关部门，结合上述所有因素，对是否构成“控制”及其对国家安全的影响进行实质判断。 法律后果 ：一旦被认定为构成可能影响国家安全的“控制”，审查机构可以作出 附条件批准 （要求交易方采取剥离资产、调整股权结构、保持业务独立、设置安全防护等消除影响的措施）、 附条件不予禁止 或 禁止交易 的决定。未依法申报或通过提供虚假材料规避审查而实施“控制”的，将面临被责令限期处分股权或资产、恢复原状，乃至罚款等法律后果。 总结与趋势 经济法中外资并购国家安全审查的“控制”认定，是一个融合了 公司法治理结构分析、反垄断法中的控制力评估以及基于国家主权安全的特殊风险研判 的复合型法律概念。 其认定标准具有 原则性与灵活性相结合、静态指标与动态风险评估相结合、商业事实与安全关切相结合 的特点。 随着全球投资环境变化和数字经济的发展，对涉及 数据安全、人工智能、生物技术 等新兴领域并购的“控制”认定，将更加关注对核心数据、算法和研发能力的实际支配力，标准亦在动态演进和完善中。理解这一标准，对跨国投资者设计交易架构和进行合规评估至关重要。