行政法上的行政指导实施程序 行政指导的界定与性质 行政指导是指行政机关在其职权或所管辖事务范围内，为实现一定的行政目的，以指导、劝告、建议、鼓励等非强制性方式，引导行政相对人自愿作出或不作出某种行为的行政活动。其核心法律特征是非强制性，即相对人拥有是否接受指导的最终选择权。它在性质上通常被视为一种“事实行为”或“非权力性行政作用”，而非具有法律拘束力的“行政行为”（如行政处罚、行政许可）。这使得行政指导具有灵活性、协商性和民主性的特点。 实施程序的基本原则 尽管行政指导非强制，但为防止权力滥用、保障相对人权益、提升指导实效，其实施仍需遵循一定的程序规范。核心原则包括： 自愿原则 ：行政机关不得以强制手段迫使相对人接受指导，这是行政指导的基石。 正当目的原则 ：实施指导必须有法律、政策或公共利益上的合理依据，不得用于追求不当利益。 透明原则 ：指导的内容、依据、实施者等应向相对人乃至社会公开（涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外），以增强可预期性和公信力。 比例与公平原则 ：指导手段应与目的相称，并对情况相同的相对人给予公平对待，避免歧视或不当联结。 具体实施步骤与要求 一个规范的行政指导实施过程通常包含以下环节： 启动与告知 ：行政机关可依职权主动发起，也可依相对人申请启动。启动时，应以书面或口头等适当方式，向相对人明确告知指导的 事项、内容、依据、理由 以及 实施机关的负责人或经办人员 。 协商与听取意见 ：对于涉及重大公共利益或多个相对人利益的指导，或相对人提出异议时，行政机关应当听取相对人的陈述和申辩，必要时可以举行非正式的座谈或咨询。这体现了程序的民主性。 指导形式 ：常见的指导形式包括发布指导性计划、纲要、政策指南，提供专业技术咨询和信息服务，提出书面或口头的建议、劝告、警示等。形式的选择应与指导事项的复杂性、重要性和紧迫性相适应。 过程记录与文书 ：为防止日后争议，对于重要的行政指导，特别是涉及特定相对人利益且可能产生信赖的指导，行政机关应制作记录或文书，载明指导的基本情况。这既是内部管理需要，也是程序正当的证据。 变更与终止 ：当指导所依据的客观情况或法律政策发生变化，或继续实施已无必要时，行政机关应及时告知相对人，变更或终止指导。因行政机关原因变更或终止合法指导，造成相对人信赖利益损失的，可能涉及补偿问题。 程序违法的后果与救济 由于行政指导本身不具有法律强制力，传统上其程序违法不直接导致行为无效或被撤销。但其程序瑕疵可能引发以下法律后果： 指导效力减损 ：严重违反自愿、透明等核心程序原则的指导，可能被认定为实质上具有强制性，从而转化为可被司法审查的行政命令或行政契约，或直接导致相对人的不合作。 信赖利益保护 ：如果行政机关的指导存在错误或程序瑕疵（如提供不实信息），导致善意相信该指导的相对人遭受财产损失，相对人可能基于 信赖保护原则 ，有权要求行政机关承担补偿责任。 监督与问责 ：程序违法是行政系统内部层级监督、监察监督和行政复议（若相关）中评价行政机关行为合法性与合理性的重要方面，相关责任人可能面临内部行政问责。 间接司法审查 ：当行政指导在事实上具有强制性，或相对人因信赖指导而受损并提起赔偿诉讼时，法院在审理相关赔偿或附带审查案件中，会对指导程序的合法性进行评判，作为认定过错或违法的依据。