行政许可的设定公众意见征求

行政许可的设定公众意见征求，是指在有权机关（设定机关）起草、拟定或者修改拟设定行政许可的法律、法规、规章草案时，依照法定程序，通过特定方式，公开征求和听取社会公众、相关组织（特别是可能受该许可影响的公民、法人或其他组织）对该许可设定的必要性、合理性、可行性及具体制度设计的意见、建议和评论的活动。

1. 基本性质与法律依据：这是行政立法民主原则和程序正当原则在行政许可设定环节的具体体现。其核心目的在于通过引入公众参与，提升设定决策的科学性、民主性和可接受性，防止设定权的滥用，从源头上保障行政许可的合法、合理与必要。其直接法律依据主要是《行政许可法》第十九条，该条规定起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

2. 适用阶段与启动主体：该程序专门适用于行政许可的“设定”阶段，即法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章等规范性文件初次创设一项新的行政许可的过程。启动主体是“起草单位”，即具体负责起草拟设定行政许可的法律、法规、规章草案的机构，通常是政府相关部门或立法工作机构。

3. 核心程序要求：

   • 征求意见的形式：法律要求“应当”采取听证会、论证会等形式。听证会侧重于听取各方（尤其是利益相关方）的陈述、辩论；论证会侧重于邀请专家、学者就专业性、技术性问题进行论证。实践中，还包括在政府公报、官方网站或主流媒体上公布草案全文，向社会公开征集书面意见，这也是常见且重要的形式。
   • 征求对象：面向不特定的社会公众，特别是与该许可事项有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织。理论上，任何人均有权提出意见。
   • 征求意见的内容：焦点在于拟设定许可的“必要性”，即是否确需通过设定许可来管理；对“经济和社会可能产生的影响”，包括对企业负担、市场准入、社会成本效益等方面的分析；以及许可条件、程序、期限等具体制度设计的合理性。

4. 起草单位的后续义务：征求意见并非走过场。起草单位必须履行两项关键后续义务：

   • 意见处理：对收集到的各类意见（包括赞成、反对、修改建议等）进行整理、归纳和研究。
   • 说明理由：在向制定机关（如人大常委会、国务院、省级政府等）提交草案时，必须附具“听取和采纳意见的情况”说明。这意味着起草单位必须说明：征求了哪些意见，采纳了哪些，未采纳哪些以及不予采纳的理由。这个说明是制定机关审议草案、决定是否设定许可的重要参考依据。

5. 法律意义与功能：

   • 信息收集功能：帮助设定机关更全面、客观地了解实际情况、潜在问题和多元利益诉求，弥补行政机关“信息不对称”的缺陷。
   • 利益衡平功能：为不同利益群体（如申请人与利害关系人、行业发展与社会公益）提供表达和博弈的平台，促使设定结果更均衡。
   • 决策正当化功能：通过公开、参与的程序，增强设定过程与结果的透明度、公正性和公信力，使最终出台的许可规定更容易获得公众的理解和遵守。
   • 风险预防功能：在设定前充分评估和讨论，有助于提前发现和避免许可制度设计本身可能存在的重大缺陷或不合理之处，减少后续实施中的争议和成本。

6. 与相关概念的区别：

   • 与“行政许可听证”：这是最易混淆的概念。设定阶段的“公众意见征求”（可能包含听证会形式）是立法性、决策性程序，关注“是否设定”及“如何设定”的宏观制度问题。而实施阶段的“行政许可听证”是执法性、个案性程序，适用于审查具体许可申请时，涉及直接重大利益关系的情形，关注“是否准予特定申请人许可”的具体决定。
   • 与“设定评估”：“设定公众意见征求”是设定前的决策参与程序；“设定后评估”是许可制度实施一段时间后，对其效果进行的回顾评价程序，两者阶段和目的不同。

总结：行政许可的设定公众意见征求，是将民主参与机制嵌入行政许可源头创设过程的关键法律程序。它通过强制性的公开、听取和说明义务，旨在确保每一项新设行政许可都建立在充分的信息基础、广泛的民意共识和严谨的理由论证之上，是约束行政设定权、保障行政许可制度整体质量的重要防火墙。