资源保护法中的“资源保护优先序”制度 现在，我将为你循序渐进地讲解资源保护法中的一个重要制度—— “资源保护优先序”制度 。请你跟随以下步骤，逐步深入理解。 第一步：核心概念与基本定义 首先，我们来明确这个概念最基础的含义。 “资源保护优先序”，是指在资源开发利用、空间规划布局、项目审批决策以及政策制定执行等各类社会经济活动中，当遇到资源保护与其他目标（如经济发展、城市建设、基础设施建设等）发生冲突或需要权衡取舍时，必须确立的一系列先后等级和优先规则。其核心是法律强制要求将 资源保护 置于一个相对优先的地位进行考量，避免因片面追求短期经济利益而牺牲生态环境和自然资源基础。这里的“序”指的是一套法定的排序标准和决策规则。 第二步：制度产生的深层原因与法理基础 接下来，我们要理解为什么需要这样一个制度。这源于深刻的现实矛盾和法治理念。 资源稀缺性与发展矛盾 ：自然资源是有限的，而人类的发展需求看似无限。在土地、水、能源、矿产等资源的分配上，保护生态、维护可持续性的诉求，常常与工业开发、城镇扩张、交通建设等需求直接“撞车”。 预防原则与代际公平的要求 ：资源保护法强调风险预防和代际公平。这意味着我们不能为了当代人的便利而透支子孙后代的资源。当开发可能造成不可逆的生态损害时，法律需要提供一个明确的“刹车”或“优先”机制。 克服“重经济、轻环保”决策惯性的需要 ：在传统决策模式中，经济增长指标往往被赋予更高权重。“资源保护优先序”制度正是通过法律程序，强制改变这种决策权重，将生态效益、长期可持续性等指标“前置”和“升级”。 其法理基础主要植根于“ 资源保护优先 ”原则（这本身就是一个基本原则，而“优先序”是其具体化和制度化）以及“ 可持续发展 ”原则。 第三步：制度的主要表现形式与法定规则 了解了为什么需要之后，我们看它在法律和实践中具体是如何体现的。这通常不是一部单一法律的规定，而是散见于多部法律法规和政策中的一系列规则集合。 规划与规划环评的优先序 ：在编制国土空间规划、区域发展规划、专项规划时，必须优先划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等保护性空间，并以这些保护性空间为前提，来布局各类开发建设活动。即“先划保护区，再定发展区”。 建设项目审批的优先序 ：在建设项目环境影响评价审批中，如果项目选址涉及生态敏感区、重要栖息地或资源环境承载力超载区域， 保护生态、避免损害 成为首要的否决性或限制性因素。例如，法律可能规定“在饮用水水源一级保护区内，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”。 资源利用冲突解决的优先序 ：当水资源、土地资源等发生竞争性用途时，法律会规定优先顺序。例如，《水法》规定生活用水优先，其次才是农业、工业和生态环境用水。在土地利用上，耕地保护通常优先于非农建设占用。 政策考核的优先序 ：在地方政府绩效考核中，逐步建立并强化生态环境、资源消耗等约束性指标的“一票否决”或更高权重，使其优先于或至少平行于经济增长指标。 第四步：制度的运行机制与关键环节 这个制度要生效，依赖于一套运行机制。 清单化管理 ：通过制定“生态保护红线”、“资源环境承载力上限清单”、“重点保护动植物名录”、“禁止和限制用地项目目录”等，将需要优先保护的对象和空间明确为具体的、不可逾越的“负面清单”。 程序性保障 ：在项目审批、规划审查等行政决策程序中，设置强制性的资源与环境影响前置审查环节。例如，发展规划必须先进行战略环评，项目未通过环评不得核准。 空间管控落地 ：通过“ 资源分区管控 ”（如优先保护区、重点管控区、一般管控区）和“ 生态保护红线 ”制度，在物理空间上落实优先序，确保保护区域不被侵占。 利益权衡与公众参与 ：在涉及重大利益调整时，通过听证会、专家论证、社会风险评估等程序，让资源保护的公共利益诉求在决策过程中得到充分表达和衡量。 第五步：制度的实践挑战与发展趋势 最后，我们需要客观看待这一制度的现状与未来。 主要挑战 ： 权衡标准的模糊性 ：在具体案例中，“保护”与“发展”的平衡点在哪里？有时缺乏清晰、量化的法律标准，给执行带来自由裁量空间和争议。 地方保护主义的干扰 ：一些地方政府可能出于GDP、财政、就业压力，在实践中弱化或规避“保护优先”的要求。 长期效益与短期利益的冲突 ：保护的效益是长期、隐性的，而开发的效益是短期、显性的，这种矛盾是制度执行的最大阻力。 发展趋势 ： 从“软约束”到“硬约束” ：通过“党政同责、一岗双责”、中央生态环境保护督察、自然资源资产离任审计等强化问责，使优先序成为刚性规定。 从“原则性”到“可操作化” ：通过更精细的资源环境承载力监测预警、生态产品价值核算（GEP），试图将保护的“优先价值”货币化、可视化，为决策提供更科学的依据。 司法保障的强化 ：通过环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼，对违反资源保护优先序的决策和行为进行司法审查和追责，为制度装上“牙齿”。 总结 ：“资源保护优先序”制度，是资源保护法从价值宣示走向具体操作的关键桥梁。它通过一系列法律规则和决策程序，试图在复杂的社会经济决策中，为脆弱的生态环境和有限的自然资源设置一个法律“安全阀”和决策“导航仪”，确保在发展的道路上，保护始终被放在一个优先考量的位置。其实质是法律对发展方式和决策逻辑的一种强制性矫正。