行政许可的案卷排他性原则的例外情形

1. 原则核心回顾：首先，需要明确“案卷排他性原则”本身。在行政许可的听证程序中，该原则是指行政机关作出决定时，只能以听证案卷中经过各方质证、辩论并被记录的材料作为依据，不能以案卷以外的、当事人未知悉并辩论的事实作为依据。这确保了听证程序的实质性和决定的公正性。

2. 例外情形的定义与必要性：然而，该原则并非绝对。其“例外情形”是指在特定情况下，允许或要求行政机关在作出许可决定时，考虑或依据听证案卷之外的某些信息或因素。设置例外是为了平衡程序正义与其他重要的法律价值（如公共利益、行政效率、显著事实的确认等），避免因绝对化的案卷排他性而导致决定显失公正或无法实现行政目的。

3. 主要的例外情形（一）：认知性事实：行政机关可以依据其职务上显而易见、众所周知且无争议的事实（即“显著事实”或“认知性事实”），而无需在听证案卷中加以证明。例如，某日的天气情况、某地区的法定节假日、公认的科学定律或官方统计公报数据。将这些内容纳入案卷质证既无必要也缺乏效率。

4. 主要的例外情形（二）：立法事实与政策考量：当许可决定涉及宏观政策、行业规划、未来预测等“立法性事实”（而非针对特定申请人的“裁决性事实”）时，行政机关可以依据其专业知识、内部研究报告或未在听证中提交的公共政策文件进行判断。例如，在决定是否设定某项新的许可时，基于对整体经济影响评估报告作出的决策，可能不完全受限于特定听证会案卷。

5. 主要的例外情形（三）：事后补充的非争议性材料：对于听证会后，申请人为满足法定条件而补充提交的、且不改变听证核心争议焦点的非实质性材料，行政机关可以接受并作为决定的参考。例如，补充一份格式调整后的身份证明复印件。但关键性的、可能影响决定结果的新证据，通常应重新给予对方当事人质辩机会，否则不能直接采纳。

6. 主要的例外情形（四）：法律解释与适用：行政机关对法律、法规、规章的理解、解释和适用本身，是其法定职权。最终的许可决定是法律适用于事实（包括案卷事实和上述例外事实）的结果。对法律的解释和选择适用，不完全受限于当事人听证中提出的法律观点。

7. 主要的例外情形（五）：紧急情况与公共利益：在涉及重大公共利益、公共安全、公共卫生等紧急情况下，出于时效要求，行政机关在履行必要告知程序后，可能依据案卷外的紧急报告、监测数据等即时信息作出决定。但事后通常需对决定的必要性、紧迫性及依据进行说明，并可能涉及事后补救程序。

8. 例外情形的程序制约：为防止例外情形被滥用，侵蚀案卷排他性原则的核心价值，法律和实践对适用例外设定了严格限制：

   • 非裁量性：所依据的案外信息通常应具有客观性、公认性，或属于政策性、法律性判断，而非针对申请人个人的、有争议的新事实证据。
   • 说明理由义务：行政机关若依据例外情形作出决定，特别是对申请人不利的决定时，必须在决定文书中充分说明所考虑的案外因素及其理由，以接受审查。
   • 事后知悉与救济：对于依据的、且对决定有实质影响的非显著事实或政策文件，应尽可能在决定前或决定后及时告知利害关系人，并保障其相应的陈述申辩或寻求救济的权利。

9. 与相关原则的关系：此例外情形与“信赖保护原则”、“说明理由制度”紧密相关。适用例外时，必须评估是否会不当损害当事人对听证程序的信赖利益。同时，详细的说明理由是判断例外适用是否正当的关键，也是当事人寻求司法审查的重要依据。

10. 总结与实践意义：综上，行政许可的案卷排他性原则存在若干例外，这些例外是平衡程序正义与行政效能、个案公正与公共利益的必要设计。实践中，准确识别和严格限制这些例外的适用，是确保听证不流于形式、同时保障行政机关有效履行法定职责的关键。审查许可决定的合法性时，判断行政机关是否不当突破了案卷排他性原则，是重要的审查要点之一。