资源保护法中的“资源保护禁止开发区”制度
字数 2083 2025-12-24 15:15:31

资源保护法中的“资源保护禁止开发区”制度

接下来，我将为您循序渐进地讲解“资源保护禁止开发区”制度，确保每一步都细致准确。

第一步：概念界定与核心内涵
“资源保护禁止开发区”是指资源保护法体系内，为维护国家生态安全、保护极端重要或极度脆弱的关键自然资源与生态系统，依法划定的禁止进行任何形式的工业化、城镇化开发和除必要保护管理活动外的人为干扰活动的特定地理空间区域。其核心内涵是实施最严格的强制性保护，确保区域内的自然资源本底、生态功能和环境质量不因人类开发活动而降低或破坏，以实现永久性保存。

第二步：设立的法律依据与法定目标

  1. 法律依据：该制度主要依据《环境保护法》、《自然保护区条例》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《湿地保护法》、《长江保护法》、《黄河保护法》以及国家主体功能区规划等法律、行政法规和战略规划设立。特别是国家主体功能区战略，明确将禁止开发区作为与优化开发区、重点开发区、限制开发区并列的四类主体功能区之一。
  2. 法定目标：
    • 生态安全屏障：保护具有水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等国家级重要生态功能的区域。
    • 自然文化基因库：保护珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区，保护有特殊价值的自然遗迹和文化遗址。
    • 环境质量底线：确保重要江河源头区、重要水源地、核心生态区域的环境质量维持在高水平。
    • 红线刚性约束：作为“生态保护红线”制度中最核心、管控最严格的组成部分，确保红线“划得实、守得住”。

第三步：空间范围的划定标准与程序

  1. 划定标准：通常基于科学评估，包括但不限于：
    • 国家级自然保护区核心区和缓冲区。
    • 国家公园的核心保护区。
    • 世界自然与文化遗产的核心区。
    • 国家级风景名胜区、森林公园、地质公园的核心景观区。
    • 重要水源地的一级保护区。
    • 重要湿地、重要冰川及永久积雪的生态系统核心区。
    • 地质灾害极高危险区等。
  2. 划定程序：由省级以上人民政府组织自然资源、生态环境、林草、水利等部门，依据相关规划和科学考察结果进行划定，经论证、公示后，报国务院或省级人民政府批准公布。划定过程需与国土空间规划充分衔接，并纳入统一的国土空间基础信息平台，实现精准落地。

第四步：严格的法律管控措施与禁止行为
法律对禁止开发区实行“负面清单”式的严格管控，明确禁止或严格限制的行为包括：

  1. 开发建设活动：禁止新建、扩建、改建与资源保护无关的工业、矿产开发、房地产、大型水电等项目。已有不符合要求的项目需限期关闭或搬迁。
  2. 生产经营活动：禁止规模化畜禽养殖、围垦、开荒、采石、挖沙、取土等破坏地形地貌和植被的活动。
  3. 资源利用活动：禁止商业性采伐、捕捞、狩猎、采集珍稀植物，禁止引入外来入侵物种。
  4. 污染排放活动：禁止新建排污口，已有排污口需在确保达标排放基础上逐步关闭或迁出。严禁倾倒废弃物。

第五步：允许开展的有限活动与监管要求
并非完全禁止人类进入，但允许的活动必须是为保护目的所必需且受到严格监管：

  1. 保护管理活动：必要的资源调查、生态环境监测、科学考察、巡护、病虫害防治、防火等。
  2. 原住居民基本生活：在保障生态不受破坏的前提下，尊重历史形成，允许区内少量原住居民从事基本农业生产和生活活动，但需严格限制规模、方式和强度。
  3. 有限公共服务：建设必要且无法避让的生态环境保护设施、交通（如栈道）、水利（如防洪）、军事等基础设施，必须经过最严格的生态环境影响评价，并履行特殊审批程序。

第六步：配套的管理与保障制度
为确保禁令有效，该制度与其他制度联动构成严密的管理网络：

  1. 差异化管理：与“限制开发区”、“生态保护红线一般控制区”形成梯度管控体系，禁止开发区是管控的“塔尖”。
  2. 生态补偿：通过“生态保护补偿”制度，对因划定为禁止开发区而利益受限的地方政府和原住居民给予公平合理的补偿。
  3. 执法监督：依托“资源保护巡查”、“资源保护联合执法”、“资源保护检察监督”等机制，利用卫星遥感、无人机等技术手段，实行常态化、全覆盖的监管。
  4. 考核问责：将该区域的保护成效纳入地方政府“资源保护目标责任制”和领导干部自然资源资产离任审计，对违规批准开发或监管失职的严肃追究责任。

第七步：制度的价值与挑战

  1. 核心价值：体现了“保护优先、自然恢复为主”的生态法治理念，是守住国家生态安全底线、保障代际公平的最刚性工具，为生物多样性保护、应对气候变化提供了关键的空间保障。
  2. 现实挑战：
    • 历史遗留问题：区内已有的居民点、基础设施或历史遗留的探矿权、采矿权等，处理难度大，退出成本高。
    • 发展与保护的矛盾：在一些经济欠发达但生态区位重要的地区，地方政府面临较大的发展压力。
    • 监管能力不足：部分区域面积广阔、地形复杂，人力和技术监管难以全覆盖。
    • 标准细化：如何精确界定“必要”的保护活动和“破坏性”的干扰活动，需要更精细的法规和技术标准支撑。

总之，“资源保护禁止开发区”制度是资源保护法律体系中“最严格保护”原则在空间上的集中体现和法律落地，它通过空间禁入和活动禁止的方式，为中华民族永续发展保留了不可或缺的生态本底和战略空间。

资源保护法中的“资源保护禁止开发区”制度 接下来，我将为您循序渐进地讲解“资源保护禁止开发区”制度，确保每一步都细致准确。 第一步：概念界定与核心内涵 “资源保护禁止开发区”是指资源保护法体系内，为维护国家生态安全、保护极端重要或极度脆弱的关键自然资源与生态系统，依法划定的禁止进行任何形式的工业化、城镇化开发和除必要保护管理活动外的人为干扰活动的特定地理空间区域。其核心内涵是实施最严格的强制性保护，确保区域内的自然资源本底、生态功能和环境质量不因人类开发活动而降低或破坏，以实现永久性保存。 第二步：设立的法律依据与法定目标 法律依据 ：该制度主要依据《环境保护法》、《自然保护区条例》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《湿地保护法》、《长江保护法》、《黄河保护法》以及国家主体功能区规划等法律、行政法规和战略规划设立。特别是国家主体功能区战略，明确将禁止开发区作为与优化开发区、重点开发区、限制开发区并列的四类主体功能区之一。 法定目标 ： 生态安全屏障 ：保护具有水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等国家级重要生态功能的区域。 自然文化基因库 ：保护珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区，保护有特殊价值的自然遗迹和文化遗址。 环境质量底线 ：确保重要江河源头区、重要水源地、核心生态区域的环境质量维持在高水平。 红线刚性约束 ：作为“生态保护红线”制度中最核心、管控最严格的组成部分，确保红线“划得实、守得住”。 第三步：空间范围的划定标准与程序 划定标准 ：通常基于科学评估，包括但不限于： 国家级自然保护区核心区和缓冲区。 国家公园的核心保护区。 世界自然与文化遗产的核心区。 国家级风景名胜区、森林公园、地质公园的核心景观区。 重要水源地的一级保护区。 重要湿地、重要冰川及永久积雪的生态系统核心区。 地质灾害极高危险区等。 划定程序 ：由省级以上人民政府组织自然资源、生态环境、林草、水利等部门，依据相关规划和科学考察结果进行划定，经论证、公示后，报国务院或省级人民政府批准公布。划定过程需与国土空间规划充分衔接，并纳入统一的国土空间基础信息平台，实现精准落地。 第四步：严格的法律管控措施与禁止行为 法律对禁止开发区实行“负面清单”式的严格管控，明确禁止或严格限制的行为包括： 开发建设活动 ：禁止新建、扩建、改建与资源保护无关的工业、矿产开发、房地产、大型水电等项目。已有不符合要求的项目需限期关闭或搬迁。 生产经营活动 ：禁止规模化畜禽养殖、围垦、开荒、采石、挖沙、取土等破坏地形地貌和植被的活动。 资源利用活动 ：禁止商业性采伐、捕捞、狩猎、采集珍稀植物，禁止引入外来入侵物种。 污染排放活动 ：禁止新建排污口，已有排污口需在确保达标排放基础上逐步关闭或迁出。严禁倾倒废弃物。 第五步：允许开展的有限活动与监管要求 并非完全禁止人类进入，但允许的活动必须是为保护目的所必需且受到严格监管： 保护管理活动 ：必要的资源调查、生态环境监测、科学考察、巡护、病虫害防治、防火等。 原住居民基本生活 ：在保障生态不受破坏的前提下，尊重历史形成，允许区内少量原住居民从事基本农业生产和生活活动，但需严格限制规模、方式和强度。 有限公共服务 ：建设必要且无法避让的生态环境保护设施、交通（如栈道）、水利（如防洪）、军事等基础设施，必须经过最严格的生态环境影响评价，并履行特殊审批程序。 第六步：配套的管理与保障制度 为确保禁令有效，该制度与其他制度联动构成严密的管理网络： 差异化管理 ：与“限制开发区”、“生态保护红线一般控制区”形成梯度管控体系，禁止开发区是管控的“塔尖”。 生态补偿 ：通过“生态保护补偿”制度，对因划定为禁止开发区而利益受限的地方政府和原住居民给予公平合理的补偿。 执法监督 ：依托“资源保护巡查”、“资源保护联合执法”、“资源保护检察监督”等机制，利用卫星遥感、无人机等技术手段，实行常态化、全覆盖的监管。 考核问责 ：将该区域的保护成效纳入地方政府“资源保护目标责任制”和领导干部自然资源资产离任审计，对违规批准开发或监管失职的严肃追究责任。 第七步：制度的价值与挑战 核心价值 ：体现了“保护优先、自然恢复为主”的生态法治理念，是守住国家生态安全底线、保障代际公平的最刚性工具，为生物多样性保护、应对气候变化提供了关键的空间保障。 现实挑战 ： 历史遗留问题 ：区内已有的居民点、基础设施或历史遗留的探矿权、采矿权等，处理难度大，退出成本高。 发展与保护的矛盾 ：在一些经济欠发达但生态区位重要的地区，地方政府面临较大的发展压力。 监管能力不足 ：部分区域面积广阔、地形复杂，人力和技术监管难以全覆盖。 标准细化 ：如何精确界定“必要”的保护活动和“破坏性”的干扰活动，需要更精细的法规和技术标准支撑。 总之，“资源保护禁止开发区”制度是资源保护法律体系中“最严格保护”原则在空间上的集中体现和法律落地，它通过空间禁入和活动禁止的方式，为中华民族永续发展保留了不可或缺的生态本底和战略空间。