行政许可的设定机关的内部审查程序

1. 基础概念

   • 行政许可的设定，是指特定国家机关通过法定程序，首次创设一项行政许可的活动，即决定对某一事项需要事先经过行政机关批准才能实施。这个“特定国家机关”就是设定机关。
   • 设定机关的内部审查程序，特指在行政许可设定过程中（主要体现为法律、法规、规章的起草和制定过程），该设定机关内部（如国务院部门、地方人民政府或其法制机构等）为了确保设定的合法性、必要性和适当性，而依法依规进行的论证、评估、协调、审核等一系列内部工作流程和机制。它是设定行为作出前的关键质量控制环节。

2. 程序的法律依据与目的

   • 法律依据：主要依据《中华人民共和国行政许可法》关于设定权限（第十四至十七条）、设定内容（第十八条）和设定要求（如第十九条设定前评估、第二十条设定后评估）的原则性规定。更具体的程序则遵循《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制度程序条例》以及各设定机关内部的议事规则和工作规程。
   • 核心目的：确保拟设定的行政许可符合法定权限、遵守法定程序、满足“必要性、有效性、适当性”的实质要求，防止随意设许可、滥设许可，从源头上规范行政许可权。

3. 内部审查程序的主要步骤

   • 起草与初步论证：由设定机关的业务主管部门或法制机构负责起草设定许可的法规、规章草案。起草阶段即需进行初步论证，包括：
     • 必要性论证：说明为何市场机制、行业自律、事后监管等方式不能有效解决该问题，必须采用事前许可。
     • 合法性审查：确认本机关是否具有就该事项设定许可的法定权限（是否属于《行政许可法》第十二条规定可设定事项，以及本机关属于哪一层级的设定主体）。
     • 可行性分析：评估实施该许可可能产生的社会成本、管理成本、对经济和社会秩序的影响等。
   • 内部征求意见与协调：草案在机关内部（通常是在各相关司局、处室之间）征求意见。重点是审查许可设定是否与其他现有职责交叉、冲突，实施机关和条件是否明确，措施是否匹配等。存在分歧的需进行内部协调。
   • 法制机构审核：这是内部审查的核心环节。设定机关的法制工作机构（如司法部、厅、局的法规司、处）对草案进行全面的合法性、合规性审核。审核重点包括：
     • 设定权限是否合法。
     • 设定内容（许可条件、程序、期限等）是否符合《行政许可法》的规定和精神。
     • 条文表述是否规范、严谨，与上位法是否抵触。
     • 是否按规定履行了公众参与、专家论证、风险评估等程序（如有要求）。
   • 提交审议决策：经内部协调和法制审核后，草案按设定机关的内部决策程序，提交相应的会议（如部务会议、常务会议）审议。审议时，起草部门需就设定必要性、主要内容、审查情况等作出说明。法制机构通常需汇报审核意见。
   • 根据审议意见修改：根据决策会议的审议意见，对草案进行进一步修改完善，形成最终送审稿或表决稿。

4. 内部审查程序中的关键制度衔接

   • 与设定前评估制度的衔接：根据《行政许可法》及国务院要求，设定重要的行政许可应当进行成本效益分析、公平竞争审查、社会稳定性风险评估等。这些评估报告是内部审查，特别是法制审核和会议审议时的重要依据材料。
   • 与公众参与、专家论证的衔接：设定过程中的公开征求意见、听证会、专家咨询会等外部程序的结果，必须纳入内部审查的考量范围。审查程序需确保这些外部意见得到认真研究和合理采纳，并在草案修改中有所体现。
   • 与备案审查的衔接：对于法规、规章设定的行政许可，内部审查程序的质量直接关系到后续报送上级机关或同级人大常委会备案时能否通过审查。严格的内部审查是避免备案时被纠正或撤销的第一道防线。

5. 程序意义与监督

   • 意义：该程序是“法治政府”建设在源头治理上的体现，将自我约束机制嵌入行政决策过程。它能有效过滤掉不合法、不合理、不必要的许可项目，提升设定质量，保护公民、法人合法权益，优化营商环境。
   • 监督：虽然名为“内部”程序，但仍受到外部监督制约。包括：上级行政机关的监督、立法机关的备案审查、司法审查（在行政诉讼中附带审查规范性文件）、以及社会舆论监督。一个健全、透明、得到严格执行的内部审查程序，是应对这些外部监督的有力基础。