资源保护法中的“资源损害责任承担顺位”制度
字数 2188 2025-12-25 03:57:11

资源保护法中的“资源损害责任承担顺位”制度

好的，我将为您循序渐进地讲解“资源损害责任承担顺位”这一制度。

第一步：基本概念与核心目的
“资源损害责任承担顺位”制度，是指在发生资源损害（如矿产资源非法开采造成的地质破坏、水污染、生态退化等）后，当有多个潜在的责任主体时，法律规定的确定由谁优先承担修复与赔偿责任的顺序规则。其核心目的是为了解决“谁来赔、谁先赔”的问题，确保受损的自然资源和生态环境能够及时、有效地得到修复，避免因责任主体相互推诿或无力承担而导致损害持续扩大或修复延误。

第二步：制度产生的现实背景与必要性
在资源开发利用活动中，造成损害的情形往往复杂。例如，一处矿区污染，可能涉及现在的矿山企业（直接开发利用者）、之前的承包经营者（历史遗留问题）、提供设备或技术导致污染的主体、甚至疏于监管的行政部门。如果没有清晰的顺位规则，将导致：

  1. 责任主体不清：各方互相推诿，行政和司法程序陷入僵局。
  2. 救济不及时：生态环境损害具有持续性和扩散性，拖延将导致修复成本几何级数增长，甚至造成不可逆的破坏。
  3. 社会负担转嫁：最终可能因找不到责任人或责任人无力承担，而由国家财政（即全体纳税人）或社会来承担修复成本，违背“污染者付费、破坏者担责”的基本原则。

因此，确立一个清晰、合理的责任承担顺位，是确保资源保护责任落到实处、维护环境公平正义的关键程序性制度。

第三步：顺位规则的一般原则与具体顺位排列
该制度通常遵循“直接责任优先于间接责任、行为责任优先于状态责任、当前责任主体优先于追溯历史责任主体”的原则。一个典型的责任承担顺位层级如下（从优先到次优先）：

  1. 第一顺位：直接造成损害的资源开发利用者（直接责任人）

    • 身份：正在实施或最后实施破坏性开发利用行为的法人、组织或个人。例如，正在进行非法排污的采矿企业。
    • 依据：基于“行为责任”和“污染者付费”原则，他们是损害最直接、最密切的关联方，理应首要承担修复和赔偿责任。

  2. 第二顺位：资源的实际控制人或经营管理者

    • 身份：虽非直接行为者，但对造成损害的资源或设施拥有实际控制、管理权，且因管理失职或放任而未能阻止损害发生的主体。例如，将矿井违法转包后，对承包方的破坏行为知情但未加制止的矿山所有权人。
    • 依据：基于“状态责任”或“监督责任”，因其对资源或风险源具有控制力，负有防止损害发生的义务。

  3. 第三顺位：资源开发权益的受让方或项目承接方

    • 身份：通过并购、转让等方式，承接了原有资源开发项目及资产的企业。法律或协议可能规定其需对承接前的历史遗留损害问题承担一定责任。
    • 依据：基于“权利义务概括转移”原则或特定法律规定（如部分国家在公司并购环保责任继承方面的规定），旨在防止责任人通过资产转让逃避责任。

  4. 第四顺位：负有法定监管职责但存在过失的行政机关

    • 身份：对资源开发活动负有审批、日常监管等法定职责的政府部门，因其不作为、乱作为等重大过失，未能及时发现和制止损害行为，导致损害扩大。
    • 依据：基于国家赔偿责任或检察公益诉讼中的履职之诉，追究其失职责任。此顺位通常是在前几顺位责任主体缺失或无力承担全部责任时启动。

  5. 第五顺位：资源保护相关基金或保险

    • 身份：如“资源恢复治理基金”、“环境责任保险”的保险机构等。
    • 依据：当上述顺位的责任主体均无法查明、破产或无力承担全部修复费用时，作为兜底的资金来源，启动基金或保险赔付，确保修复工作得以开展。这体现了责任社会化的理念。

第四步：制度的运作机制与保障

  1. 调查与鉴定启动：一旦发生资源损害，监管部门或检察机关启动调查，并委托专业机构进行资源损害鉴定评估，量化损害事实和修复成本。
  2. 顺位核查与责任告知：执法或司法部门根据调查结果，依据上述顺位规则，依次核查并确定应承担责任的当事人，并发出责任认定与履行告知书。
  3. 追责程序：
    • 行政路径：监管部门责令第一顺位责任人限期治理修复。若其不履行，可启动“代履行”程序，由第三方修复后向其追偿费用。若第一顺位责任人缺失或无力，则依次向后续顺位主体追责。
    • 司法路径：检察机关、符合条件的社会组织等可提起环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼，请求法院判令按顺位确定的责任人承担修复和赔偿。
  4. 顺位豁免与追偿：如果后一顺位责任人先行承担了责任（例如基金先行垫付修复），则其依法取得向前一顺位或最终责任人的追偿权。

第五步：制度的意义与实践挑战
意义：该制度构建了清晰的责任链条，明确了追责路径，极大地提高了资源损害救济的效率和确定性，是落实“最严格的生态环境保护制度”的重要组成部分。
挑战：

  1. 历史遗留损害的责任追溯：对于多年前的、责任主体已消亡或难以查证的损害，确定顺位非常困难。
  2. 多因一果的顺位划分：当损害由多个主体长期共同作用造成时，如何在不同顺位或同一顺位内划分各自责任比例，技术复杂。
  3. 跨区域损害的顺位协调：损害发生在不同行政区域，涉及不同辖区的主体时，需要区域协作机制来执行顺位规则。
  4. 与破产法的衔接：当第一顺位责任企业破产时，如何保障环境债权（修复费用）在破产清偿中的优先地位，是需要法律协调的问题。

总之，“资源损害责任承担顺位”制度如同为资源损害修复设置了一套明确的“求救路线图”，确保在任何复杂情况下，都能锁定一个“买单者”，从而为自然资源和生态环境提供了一道坚实的程序性保护屏障。

资源保护法中的“资源损害责任承担顺位”制度 好的，我将为您循序渐进地讲解“资源损害责任承担顺位”这一制度。 第一步：基本概念与核心目的 “资源损害责任承担顺位”制度，是指在发生资源损害（如矿产资源非法开采造成的地质破坏、水污染、生态退化等）后，当有多个潜在的责任主体时，法律规定的确定由谁优先承担修复与赔偿责任的顺序规则。其核心目的是为了解决“谁来赔、谁先赔”的问题，确保受损的自然资源和生态环境能够及时、有效地得到修复，避免因责任主体相互推诿或无力承担而导致损害持续扩大或修复延误。 第二步：制度产生的现实背景与必要性 在资源开发利用活动中，造成损害的情形往往复杂。例如，一处矿区污染，可能涉及现在的矿山企业（直接开发利用者）、之前的承包经营者（历史遗留问题）、提供设备或技术导致污染的主体、甚至疏于监管的行政部门。如果没有清晰的顺位规则，将导致： 责任主体不清 ：各方互相推诿，行政和司法程序陷入僵局。 救济不及时 ：生态环境损害具有持续性和扩散性，拖延将导致修复成本几何级数增长，甚至造成不可逆的破坏。 社会负担转嫁 ：最终可能因找不到责任人或责任人无力承担，而由国家财政（即全体纳税人）或社会来承担修复成本，违背“污染者付费、破坏者担责”的基本原则。 因此，确立一个清晰、合理的责任承担顺位，是确保资源保护责任落到实处、维护环境公平正义的关键程序性制度。 第三步：顺位规则的一般原则与具体顺位排列 该制度通常遵循“直接责任优先于间接责任、行为责任优先于状态责任、当前责任主体优先于追溯历史责任主体”的原则。一个典型的责任承担顺位层级如下（从优先到次优先）： 第一顺位：直接造成损害的资源开发利用者（直接责任人） 身份 ：正在实施或最后实施破坏性开发利用行为的法人、组织或个人。例如，正在进行非法排污的采矿企业。 依据 ：基于“行为责任”和“污染者付费”原则，他们是损害最直接、最密切的关联方，理应首要承担修复和赔偿责任。 第二顺位：资源的实际控制人或经营管理者 身份 ：虽非直接行为者，但对造成损害的资源或设施拥有实际控制、管理权，且因管理失职或放任而未能阻止损害发生的主体。例如，将矿井违法转包后，对承包方的破坏行为知情但未加制止的矿山所有权人。 依据 ：基于“状态责任”或“监督责任”，因其对资源或风险源具有控制力，负有防止损害发生的义务。 第三顺位：资源开发权益的受让方或项目承接方 身份 ：通过并购、转让等方式，承接了原有资源开发项目及资产的企业。法律或协议可能规定其需对承接前的历史遗留损害问题承担一定责任。 依据 ：基于“权利义务概括转移”原则或特定法律规定（如部分国家在公司并购环保责任继承方面的规定），旨在防止责任人通过资产转让逃避责任。 第四顺位：负有法定监管职责但存在过失的行政机关 身份 ：对资源开发活动负有审批、日常监管等法定职责的政府部门，因其不作为、乱作为等重大过失，未能及时发现和制止损害行为，导致损害扩大。 依据 ：基于国家赔偿责任或检察公益诉讼中的履职之诉，追究其失职责任。此顺位通常是在前几顺位责任主体缺失或无力承担全部责任时启动。 第五顺位：资源保护相关基金或保险 身份 ：如“资源恢复治理基金”、“环境责任保险”的保险机构等。 依据 ：当上述顺位的责任主体均无法查明、破产或无力承担全部修复费用时，作为兜底的资金来源，启动基金或保险赔付，确保修复工作得以开展。这体现了责任社会化的理念。 第四步：制度的运作机制与保障 调查与鉴定启动 ：一旦发生资源损害，监管部门或检察机关启动调查，并委托专业机构进行资源损害鉴定评估，量化损害事实和修复成本。 顺位核查与责任告知 ：执法或司法部门根据调查结果，依据上述顺位规则，依次核查并确定应承担责任的当事人，并发出责任认定与履行告知书。 追责程序 ： 行政路径 ：监管部门责令第一顺位责任人限期治理修复。若其不履行，可启动“代履行”程序，由第三方修复后向其追偿费用。若第一顺位责任人缺失或无力，则依次向后续顺位主体追责。 司法路径 ：检察机关、符合条件的社会组织等可提起环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼，请求法院判令按顺位确定的责任人承担修复和赔偿。 顺位豁免与追偿 ：如果后一顺位责任人先行承担了责任（例如基金先行垫付修复），则其依法取得向前一顺位或最终责任人的追偿权。 第五步：制度的意义与实践挑战 意义 ：该制度构建了清晰的责任链条，明确了追责路径，极大地提高了资源损害救济的效率和确定性，是落实“最严格的生态环境保护制度”的重要组成部分。 挑战 ： 历史遗留损害的责任追溯 ：对于多年前的、责任主体已消亡或难以查证的损害，确定顺位非常困难。 多因一果的顺位划分 ：当损害由多个主体长期共同作用造成时，如何在不同顺位或同一顺位内划分各自责任比例，技术复杂。 跨区域损害的顺位协调 ：损害发生在不同行政区域，涉及不同辖区的主体时，需要区域协作机制来执行顺位规则。 与破产法的衔接 ：当第一顺位责任企业破产时，如何保障环境债权（修复费用）在破产清偿中的优先地位，是需要法律协调的问题。 总之，“资源损害责任承担顺位”制度如同为资源损害修复设置了一套明确的“求救路线图”，确保在任何复杂情况下，都能锁定一个“买单者”，从而为自然资源和生态环境提供了一道坚实的程序性保护屏障。