环境法中的“生态环境损害赔偿磋商”

1. 基本概念界定
   “生态环境损害赔偿磋商”是我国生态环境损害赔偿制度中的一项核心前置程序。它是指在发生生态环境损害事件后，经调查发现需要追究赔偿责任的，由法定的赔偿权利主体（通常是省级、市地级人民政府及其指定的部门或机构）与造成损害的赔偿义务人（即造成生态环境损害的单位或个人），就损害事实与程度、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题，在自愿、平等的基础上进行沟通、协商，以期达成赔偿协议的过程。其核心是“磋商先行”，旨在通过非诉讼的协商方式，高效、低成本地实现生态环境的修复与赔偿。

2. 制度背景与法律依据
   该制度源于对“公地悲剧”和传统环境侵权诉讼在解决纯粹生态环境（即不涉及特定人身或私有财产损害）损害方面不足的反思。其主要法律和政策依据包括：

   • 《民法典》第1234条和1235条：明确了国家规定的机关或法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任和赔偿损失，为索赔提供了实体法基础。
   • 《环境保护法》的原则性规定。
   • 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》及后续全面推开的改革方案：这是构建该制度的纲领性文件，明确了赔偿范围、权利主体、赔偿程序（包括磋商）等核心内容。
   • 最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等司法解释：为磋商与诉讼的衔接提供了司法保障。

3. 启动条件与参与主体

   • 启动条件：通常适用于发生较大及以上突发环境事件；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件；以及造成其他严重后果的情形。
   • 赔偿权利人：省、市地级人民政府。它们可以指定自然资源、生态环境、住建、水利、农业农村、林业草原等相关部门或机构负责具体磋商工作。
   • 赔偿义务人：违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人。重点是企业和生产经营者。
   • 第三方角色：包括提供鉴定评估的司法鉴定机构、为磋商提供专业意见的专家、以及可以参与监督的检察机关或社会组织。

4. 磋商的核心流程与内容
   这是一个结构化的过程，主要包括：

   • 调查与鉴定评估：权利人对损害事件进行调查，委托有资质的机构对生态环境损害进行鉴定评估，明确损害事实、范围、程度，并计算修复费用或量化损失。这是磋商的技术基础。
   • 发出磋商建议：赔偿权利人向义务人书面送达磋商建议书，告知损害事实、鉴定结论、赔偿要求等。
   • 开展磋商会议：双方就修复方案（如修复目标、技术路线、时间期限）、赔偿金额（包括修复费用、期间服务功能损失、鉴定评估费等）进行谈判。可以邀请专家、利益相关方参与。
   • 达成赔偿协议：若协商一致，双方签订《生态环境损害赔偿协议》。协议内容具有民事合同性质，但聚焦于公共生态环境利益的恢复。

5. 协议效力与司法确认
   为确保赔偿协议得到强制执行，制度设计了特殊的司法衔接程序：经磋商达成的赔偿协议，双方可以共同向人民法院申请 “司法确认” 。法院经审查，协议内容不违反法律强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，将裁定确认协议有效。该裁定具有强制执行力。若一方不履行，另一方可直接申请法院强制执行。这赋予了行政磋商结果以司法强制力保障。

6. 磋商失败后的救济途径
   如果磋商不成（如义务人拒绝磋商，或双方在合理期限内无法达成一致），赔偿权利人应当及时提起 生态环境损害赔偿诉讼 。此时，磋商过程中形成的调查结论、鉴定评估报告、磋商会议记录等，可以作为诉讼中的重要证据。诉讼是磋商程序的后置保障，二者共同构成完整的索赔链条。

7. 制度的价值与意义
   “生态环境损害赔偿磋商”制度体现了环境治理体系的创新：

   • 效率性：相较于漫长的诉讼程序，磋商可以更快启动修复工作，避免损害扩大。
   • 专业性：鼓励双方基于科学评估进行协商，有利于制定更合理的修复方案。
   • 合作性：通过协商而非直接对抗，有利于促使企业主动承担环境责任，实现环境治理中政府与企业的合作。
   • 补充性：它与环境行政处罚、刑事制裁并行不悖，填补了“行政处罚罚公、刑事判决惩人、民事磋商治损”的制度空白，专门解决生态环境本身的修复与赔偿问题。