行政法上的行政习惯 第一步：行政习惯的基本概念与定义 行政习惯，是指在长期的行政实践中，行政机关为处理同类行政事务而反复、持续、一致地采取某种做法，并逐渐形成的一种具有相对固定性和约束力的行为模式或规则。它不是由立法机关明文制定的成文法规范，而是源于行政实践本身，是“不成文的”行政法源之一。其核心特征在于“反复适用”和“普遍确信”（即行政机关自身及行政相对人对其产生了一种应当遵循的预期）。 第二步：行政习惯的构成要件 一个有效的行政习惯，通常需要满足以下三个核心要件： 客观要件：长期的、反复的、一致的实践 。这要求该种做法在时间上具有持续性，在同类事务中具有重复性，且在不同场合、由不同执行者操作时，其核心内容和处理方式保持基本一致，不能朝令夕改。 主观要件：法的确信 。也称为“法律意识”或“普遍确信”。这包括两个层面： 行政机关内部的确信 ：行政机关自身认为这种习惯做法是具有约束力的、应当遵守的规则，而不仅仅是出于便利或偶然。 外部（主要是行政相对人）的确信 ：受该习惯影响的公众或行政相对人，基于长期的观察和体验，也普遍相信这种习惯做法是处理相关事务的正当且稳定的方式，并据此形成合理的预期。 合法性要件：不违反法律的强制性规定和基本原则 。行政习惯不能与法律（尤其是上位法）的明文规定相抵触，也不能违背宪法和行政法的基本原则（如法律保留原则、比例原则、平等原则等）。它只能在法律存在空白、授权或允许行政机关自由裁量的领域内形成和发展。 第三步：行政习惯的法律效力与功能 行政习惯的法律效力是有限的、补充性的。 效力层级 ：其效力通常低于成文法。当存在明确的法律规定时，必须优先适用法律规定。行政习惯主要在以下情形发挥作用： 解释法律 ：帮助解释含义模糊的法律条款。 补充法律漏洞 ：在法律没有明文规定且不涉及公民基本权利限制的行政管理和服务领域，作为补充规则。 规范行政裁量 ：通过形成稳定的习惯，对行政机关的自由裁量权进行自我约束，确保行政行为的连续性和可预见性，防止专断。 主要功能 ： 稳定行政实践 ：为行政机关处理常规事务提供稳定、可预期的操作指南，提升行政效率。 保护合理预期 ：保护行政相对人基于长期、稳定的行政实践所形成的信赖利益。 促进行政自我拘束 ：通过习惯实现行政系统内部的自我规范，是“行政自制”的一种表现形式。 作为行政法的不成文渊源 ：与行政先例、法律原则等共同构成行政法的非制定法渊源，使行政法体系更加灵活和丰满。 第四步：行政习惯的实践类型与审查 常见类型 ： 内部管理习惯 ：如机关内部的文件流转程序、会议召开方式等。 对外执法习惯 ：如在特定区域、针对某类违法行为长期形成的、较为统一的处罚尺度或检查方式。 给付与服务习惯 ：如在发放某种补贴、提供某项公共服务时，长期形成的、超出法定义务但已被公众普遍期待的便利化措施。 行政契约习惯 ：在签订或履行行政协议时形成的惯例性条款或做法。 司法审查与边界 ： 在行政诉讼中，行政相对人可以主张行政机关违反已形成的、有利于相对人的合法行政习惯，构成对其信赖利益的侵害或行政行为不当。 法院在审查时，会重点判断该“习惯”是否满足前述构成要件，特别是其是否与上位法冲突。如果该习惯违反法律，或损害公共利益、他人合法权益，法院不会认可其约束力。 行政机关不能以“习惯做法”为由，为自己违反现行有效法律的行为进行辩护。 总结 ：行政法上的行政习惯，是生于实践、用于实践的“活”的规则。它扎根于行政活动的连续性，服务于行政效率与公民预期的平衡。但其合法性始终是根本前提，必须在法律框架内运行，接受法律原则和司法审查的检验，不能脱离法治的轨道而成为“法外之治”。