环境法中的“环境保护目标责任制” 基本概念界定 环境保护目标责任制，是中国环境管理的一项基本制度，其核心是明确地方各级人民政府、有关部门以及重点排污单位的环境保护责任，并通过设定具体的、可量化的环境保护目标，辅以相应的考核、奖惩措施，来确保责任落实和目标实现。它并非一种单一的法律行为，而是一套包含目标设定、责任分解、实施保障、考核评价、责任追究等环节的运行机制。其法律渊源主要规定于《中华人民共和国环境保护法》第二十六条，该条要求“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”。 制度构成与运行机理 该制度的运行遵循一套严密的逻辑链条： 目标设定 ：上级政府（如国务院、省级政府）根据国家环境保护规划、区域环境质量改善要求等，向下级政府（如下一级省、市、县政府）下达一段时期（通常是五年规划期或年度）的环境保护目标。这些目标通常是约束性指标，如主要污染物排放总量削减率、地级及以上城市空气质量优良天数比率、地表水水质优良断面比例、单位GDP能耗下降率等。 责任分解 ：接到目标的地方政府，将目标进一步分解到所辖的下一级政府、相关职能部门（如生态环境、发展改革、工信、住建、交通等部门）以及重点排污企业，形成“纵向到底、横向到边”的责任网络，明确各责任主体的具体任务。 签订责任书 ：为形式化和固定化责任，通常上级政府与下级政府、政府与重点企业之间会签订《环境保护目标责任书》，将目标、任务、措施、时限等以书面形式确定下来。 实施与保障 ：各责任主体依据责任书，制定实施方案，投入资源，采取工程、技术、管理等措施，推动目标落实。上级政府及生态环境部门进行日常的监督、指导和检查。 考核评价 ：在责任期结束时，由上级政府组织考核组，对下级政府或责任单位的目标完成情况进行考核。考核方式包括资料审查、现场核查、监测数据分析、公众满意度调查等。考核结果通常分为优秀、良好、合格、不合格等等级。 奖惩与问责 ：考核结果与责任主体的政绩评价、干部任用、资金分配、评优评先等直接挂钩。对完成目标成绩突出的，给予表彰和奖励；对未完成目标的，进行通报批评、约谈、区域限批，并依法依规追究相关责任人的责任。 制度的功能与法律意义 落实地方政府责任 ：是“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”（《环境保护法》第六条）这一基本原则的具体化和操作化工具，促使地方政府统筹经济发展与环境保护。 强化协同治理 ：通过将目标分解到不同职能部门，有助于打破“环保部门单打独斗”的局面，推动形成“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的大环保格局。 提供明确预期 ：为各级政府和企业提供了清晰的环境绩效导向和努力方向，使环境保护工作从“软要求”变为“硬约束”。 实现精准问责 ：将笼统的环境责任转化为具体、可衡量的目标，为事后考核与责任追究提供了客观、公正的依据，是环境行政问责制的重要前提。 实践发展与当前重点 在实践中，环境保护目标责任制不断深化： 与“党政同责”结合 ：现已发展为“党政领导干部生态环境损害责任追究制”，不仅考核政府，也考核党委及其负责人，问责更加严厉。 指标更加综合 ：目标体系从早期的以污染物总量控制为主，扩展到涵盖环境质量改善、生态保护、风险防控、资源利用效率等多个维度。 考核更加严格 ：实行“一票否决”制，即环境保护目标未完成，相关地区和责任单位的综合评价即为不合格。近年来中央生态环境保护督察也将目标责任完成情况作为重点督察内容。 信息公开与公众监督 ：考核过程和结果日益公开，接受社会监督，增强了制度的公信力和压力传导效果。 面临的挑战与完善方向 目标科学性 ：如何设定既具挑战性又切实可行的目标，避免“层层加码”或“数据造假”。 差异性考核 ：如何根据不同地区的自然禀赋、发展阶段和环境问题，实施差异化、精细化的目标考核。 过程监管 ：防止“平时不努力、考核搞突击”，加强日常监管和过程评估。 责任衔接 ：如何与环境损害赔偿、公益诉讼、刑事追责等其他法律责任制度有效衔接，形成责任闭环。 总之，环境保护目标责任制是中国环境治理体系的关键支柱，它通过一套系统化的“目标-责任-考核-问责”机制，将国家宏观环保战略转化为各级地方和微观主体的具体行动，是推动环境质量持续改善的重要制度保障。